Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till långsam handläggning hos Tillväxtverket

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår Just Arrived Bemanning AB:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Just Arrived Bemanning AB (bolaget) ansökte den 15 april 2020 om preliminärt korttidsstöd enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete för perioden den 16 mars – 15 juli 2020 (ärende nr 20234564). Tillväxtverket beviljade ansökan dagen därpå och betalade ut begärt belopp.

Den 30 juni 2020 respektive den 26 november 2020 inkom bolaget med avstämningar och ansökningar om förlängt preliminärt korttidsstöd (avseende perioden den 1 juni – 14 augusti 2020 respektive den 1 september – 30 november 2020). Ansökningarna beviljades av Tillväxtverket genom beslut den 25 november 2020 respektive den 9 december 2020. Eftersom Tillväxtverket i respektive beslut gjorde bedömningen att vissa anställda inte var stödberättigade var det redan tidigare utbetalda beloppet för högt. Någon ytterligare utbetalning av stöd till bolaget gjordes därför inte.

Samma dag som det sista beslutet fattades, dvs. den 9 december 2020,

överklagade bolaget de båda besluten som Tillväxtverket hade fattat. Överklagandet överlämnades till förvaltningsrätten den 28 mars 2021.

Den 30 april 2021 ansökte bolaget även om preliminärt korttidsstöd enligt lagen (2021:54) om stöd vid korttidsarbete i vissa fall för perioden den 1 december 2020 – 31 maj 2021 (ärende nr 20239159).

Den 8 november 2021 upphävde förvaltningsrätten de båda överklagade besluten och återförvisade ärendena till Tillväxtverket för ny handläggning.

Den 25 maj 2022 fattade Tillväxtverket nya beslut i de återförvisade ärendena och beviljade förlängt korttidsstöd för de ansökta perioderna. Mellanskillnaden mellan tidigare utbetalt stöd och det slutliga stödbeloppet betalades också ut till bolaget. Samma dag togs även ett beslut om att bevilja bolagets ansökan om korttidstöd för perioden den 1 december 2020 – 31 maj 2021 och att betala ut det där begärda beloppet.

Anspråket m.m.

Bolaget har begärt skadestånd av staten med 145 615 kr för ren förmögenhetsskada. Till stöd för anspråket har bolaget fört fram att Tillväxtverket har varit i dröjsmål med handläggningen av bolagets ärenden om korttidsstöd. Till följd av den långsamma handläggningen har bolaget varit tvunget att ta ett lån för att finansiera sin verksamhet. Skadan består av den ränta som bolaget har betalat på lånet under perioden december 2020 – maj 2022.

Tillväxtverket har motsatt sig anspråket.

Bolaget har lämnat synpunkter på Tillväxtverkets yttrande.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Staten ska ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen). Tillväxtverkets handläggning av och beslut i ärenden om korttidsstöd är sådan verksamhet.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. För skadeståndsansvar krävs att det är styrkt att staten genom oaktsamhet har orsakat en skada. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel eller princip som har åsidosatts och vilka risker felet eller försummelsen innebär.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadestånds-grundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att den som begär ersättning kan styrka att det inträffade har orsakat en skada och hur stor skadan är.

Långsam handläggning

Bolaget har klagat på att handläggningen av dess ärenden har varit alltför utdragen. Frågan är därför inledningsvis om handläggningstiden i de aktuella ärendena är så lång att det är fråga om fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Denna fråga bör prövas i två steg (se Justitiekanslerns beslut den 19 maj 2017 dnr 2016/7552). Till att börja med måste det prövas om ett dröjsmål över huvud taget kan anses föreligga. Om så är fallet, ska det sedan prövas om dröjsmålet kan kvalificeras som oaktsamt (jfr bl.a. prop. 1989/90:42 s. 16 och Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, 2:a uppl. 1996, s. 87).

Oacceptabla dröjsmål i handläggningen av ett ärende kan vara att bedöma som fel eller försummelse i skadeståndslagens mening. När – som i detta fall – det inte finns någon föreskriven frist för ett ärendes avgörande, krävs det dock i allmänhet en betydande försening för att ett dröjsmål över huvud taget ska anses föreligga. Vid bedömningen av om ett konstaterat dröjsmål innebär att fel eller försummelse föreligger är det väsentligt vad allmänheten rimligen kan kräva av myndighetens handläggning; om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde normalt anledning att ställa högre krav på snabbhet vid handläggningen. Beror förseningen på en oförsvarligt långsam arbetstakt, en påtagligt bristfällig organisation eller en klar felbedömning av vilka ärenden som bör ges förtur, bör staten svara för den uppkomna skadan. (Se prop. 1989/90:42 s. 16). Vidare kan skadeståndsskyldighet föreligga när det har förekommit längre perioder då hanteringen, utan att sökanden kan lastas för det, har präglats av inaktivitet. Varje period av inaktivitet är dock inte att bedöma som ett oskäligt dröjsmål. (Se Justitiekanslerns beslut den 13 december 2018 dnr 2018/283 och jfr rättsfallet NJA 2005 s. 462).

Det aktuella ärendet avser korttidsstöd. Stödet är avsett att under en be­gränsad tid hjälpa arbetsgivare som på grund av tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter behöver permittera personal. Som Riksdagens Ombudsmän (JO) har uttalat är detta ekonomiska stödåtgärder som många gånger är av stor betydelse för de aktuella företagen (se JO:s beslut den 9 september 2021 i ärende dnr 7165-2020 och 7242-2020 och JO:s beslut den 19 november 2021 i ärende dnr 9679-2020, 441-2021 och 2652-2021). Det är därför av vikt att handläggningen av ärendena inte drar ut på tiden.

Det finns ingen tumregel om vad som utgör en skälig handläggningstid för dessa ärenden, utan bedömningen av om det föreligger dröjsmål måste göras med utgångspunkt i förhållandena i det enskilda fallet med beaktande av bl.a. ärendets art och omfattning samt frågans komplexitet. JO har i sin tillsyn ansett att det i dessa typer av ärenden inte är acceptabelt med en handläggningstid om flera månader, om det inte finns särskilda omständigheter som i ett enskilt fall motiverar en längre handläggningstid. I de ovan nämnda besluten har JO riktat kritik i mot att det tog knappt fyra månader respektive drygt fyra månader att handlägga en avstämning och ansökan om förlängt stöd.

I förvaltningsrättslig praxis finns det exempel på fall avseende korttidsstöd där en handläggningstid om sex – sju månader har bedömts utgöra dröjsmål enligt 12 § förvaltningslagen (2017:900) (se Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 2 november 2021 i mål nr 30721-21 och Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 13 augusti 2021 i mål nr 24121­21). Även Justitiekanslern har bedömt att det har förelegat dröjsmål i ärenden om korttidsstöd när det har varit fråga om en handläggningstid om sex – sju månader efter återförvisning från förvaltningsrätten (Justitiekanslerns beslut den 16 mars 2022 i ärende nr 2021/5112 och Justitiekanslerns beslut den 4 april 2022 i ärende nr 2021/2419).

Justitiekanslern konstaterar i det här fallet att det tog sammanlagt knappt ett år och elva månader i två instanser att handlägga bolagets ansökan den 30 juni 2020 om avstämning och ytterligare preliminärt stöd för 2020 (ärende nr 20234564). Under denna handläggningstid kan noteras att det initialt dröjde ca tre månader innan Tillväxtverket påbörjade handläggningen av ansökan, att det dröjde drygt tre och en halv månad innan Tillväxtverket lämnade över bolagets överklagande till förvaltningsrätten, samt att handläggningstiden efter återförvisningen uppgick till totalt ca sex och en halv månad, varav ärendet låg utan åtgärd under ca fem månader.

När det gäller bolagets ansökan den 30 april 2021 om korttidsstöd för år 2021 (ärende nr 20239159) kan det konstateras att det tog Tillväxtverket knappt ett år och en månad att fatta ett beslut i frågan. Detta trots att ansökan avsåg det första steget i stödprocessen, dvs. frågan om preliminärt stöd, där det inte har krävts samma typ av efterkontroll som vid en ansökan om avstämning. Såvitt framgår av utredningen synes ärendet initialt ha legat inaktivt under en period om ca fyra månader innan den första handläggningsåtgärden vidtogs. Därefter synes handläggningsåtgärder ha vidtagits löpande med undantag för framför allt en period om två månader mellan den 6 december 2021 och den 8 februari 2022 samt en period om knappt tre månader mellan den 17 februari 2022 och den 25 maj 2022.

Justitiekanslern bedömer att dröjsmål vid handläggningen föreligger i båda ärendena. Bolaget kan inte sägas ha bidragit till tidsutdräkten och det har inte kommit fram något i utredningen som kan motivera de långa handläggningstiderna.

Frågan är då om dröjsmålen kan anses oaktsamma, dvs. om de utgör fel och försummelse i skadeståndslagens mening.

Grunden till svårigheterna att handlägga stödärendena skyndsamt tycks vara en ovanligt stor arbetsbörda och bristande resurser. I den juridiska litteraturen har det framförts att detta kan vara omständigheter som talar emot skadeståndsansvar för staten vid konstaterade dröjsmål (se Bertil Bengtsson, Skadestånd vid myndighetsutövning I, s. 284 ff. och Bertil Bengtsson, Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen, s. 89 f.). Ett sådant synsätt har även förutsatts i bl.a. 1990 års motiv till skadeståndslagen (se prop. 1989/ 90:42 s. 16).

Utrymmet för ansvarsfrihet med hänvisning till bristande statsanslag får dock enligt nuvarande praxis anses mycket begränsat (se bl.a. rättsfallet NJA 2005 s. 462 och Justitiekanslerns beslut den 16 mars 2022 i ärende nr 2021/5112). Den avgörande frågan för vållandebedömning är nämligen vad enskilda rimligen kan begära från myndigheternas sida i en viss situation snarare än vilka anslag den aktuella myndigheten har fått för sitt uppdrag.

Enligt Justitiekanslern kan enskilda med fog förvänta sig att ansökningar om korttidsstöd handläggs utan oskäligt dröjsmål med hänsyn till ärendenas ekonomiska betydelse. Det gäller även i en särpräglad situation som coronapandemin. Även i ett sådant läge måste enskilda givetvis kunna ställa legitima anspråk på att dess ärende handläggs effektivt.

Samtidigt kan en nyanserad och verklighetsförankrad vållandebedömning inte bortse från att Tillväxtverkets arbetsbelastning – till följd av den stora mängden ansökningar om korttidsstöd under pandemin – har varit exceptionell och att en betydande förändring av verkets verksamhet har genomförts med kort framförhållning. Det är ofrånkomligt att handläggningstiden vid sådana förhållanden är något längre än vad som annars kan framstå som motiverat utifrån ärendenas art och komplexitet.

I det här fallet konstaterar Justitiekanslern dock att övervägande skäl talar för att Tillväxtverkets dröjsmål vid handläggningen får anses ha varit oakt­sam på ett sätt som utgör fel och försummelse enligt 3 kap 2 § skadestånds­lagen.

För det första har Tillväxtverkets handläggningstid i ärendena klart överskridit en sådan handläggningstid där JO har funnit skäl att uttala kritik och handläggningstiden i fall där Justitiekanslern har bedömt att det har förelegat dröjsmål (jfr Justitiekanslerns beslut den 16 mars 2022 i ärende nr 2021/5112 och Justitiekanslerns beslut den 4 april 2022 i ärende nr 2021/2419).

För det andra har det, som har framgått ovan, i framför allt ärendet om korttidsstöd för år 2020, men även i ärendet för år 2021, förekommit längre perioder av inaktivitet i handläggningen.

När det särskilt gäller dröjsmålet med att överlämna bolagets överklagande till förvaltningsrätten kan det dessutom konstateras att 46 § första stycket förvaltningslagen ställer upp ett krav på att ett sådant överlämnande ska ske skyndsamt. Detta innebär att överklagandet normalt bör överlämnas till överinstansen inom en vecka, vilket alltså Tillväxtverket med råge har överskridit i detta fall (se bl.a. JO:s ämbetsberättelser 2002/03 s. 359 och JO 2005/06 s. 405 samt JO:s beslut den 19 november 2021 dnr 9679-2020, 441­2021 och 2652-2021). Det bör understrykas att de arbetsmoment som Tillväxtverket har haft att vidta när överklagandet kom in varken är komplicerade eller tidskrävande (jfr 45 § förvaltningslagen). Effekten av myndighetens passivitet i detta avseende är att det har försvårat för bolaget att få sin sak prövad i domstol inom rimlig tid.

Mot den bakgrunden har således Tillväxtverkets handläggningstid i och för sig varit skadeståndsgrundande. För att ha rätt till ersättning måste dock bolaget visa att den långa handläggningstiden har orsakat skada.

Har den långsamma handläggningen orsakat bolaget skada?

Bolaget har begärt ersättning för den räntekostnad som bolaget menar uppkom på grund av att det tvingades ta lån för att klara sig ekonomiskt under pandemin.

Till stöd för anspråket har bolaget gett in ett antal låneavier. Något låneavtal eller annan dokumentation som visar vid vilken tidpunkt lånet togs har däremot inte getts in. Det kan därmed inte fastställas huruvida det finns ett orsakssamband mellan den ovan konstaterade försumligheten (dvs. den långa handläggningstiden) och den påstådda skadan. Eftersom bolaget inte har uppfyllt sin bevisbörda i denna del ska skadeståndsanspråket avslås.