Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till Riksidrottsförbundets beslut om föreskrifter

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.

Ärendet

Bakgrund

Riksdagen har genom lag överlämnat förvaltningsuppgiften att fördela stats­bidrag till idrottsverksamhet till Sveriges Riksidrottsförbund (Riksidrotts­förbundet). Regeringen har genom förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet (Förordningen) meddelat föreskrifter om syftet med sådana bidrag och om förutsättningarna för att statsbidrag ska få lämnas. Vidare föreskrivs att beslut enligt Förordningen inte får överklagas.

Alviks Basketbollklubb (Basketklubben) ansökte hos Riksidrottsförbundet om lokalt aktivitetsstöd till barn- och ungdomsverksamhet, s.k. LOK-stöd. Ansökan avvisades med hänvisning till att den kommit in för sent.

Förvaltningsrätten avvisade Basketklubbens överklagande (beslut den 15 augusti 2017). I beslutet konstaterades att Högsta förvaltningsdomstolen i två avgöranden funnit att beslut som enligt offentligrättsliga författningar inte får överklagas likväl får överklagas om beslutet avser en rättighet som kan anses utgöra en civil rättighet enligt artikel 6.1 i Europakonventionen samt att dessa avgöranden avsåg beslut som meddelats av förvaltnings­myndighet, vars beslut enligt 22 a § förvaltningslagen och 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar får överklagas till förvaltningsrätt. Eftersom Riksidrottsförbundet inte är någon förvaltningsmyndighet, utan ett enskilt organ, och det saknas bestämmelser som möjliggör en överprövning av Riksidrottsförbundets beslut i domstol ansåg förvaltningsrätten att dom­stolen inte var behörig att pröva överklagandet. Överklagandet avvisades därför.

Vid överprövning fann kammarrätten (dom den 15 februari 2018) och Hög­sta förvaltningsdomstolen (HDF 2019 ref. 43) att rätten till LOK-stöd ska karaktäriseras som en civil rättighet och att allmän förvaltningsdomstol varit behörig att pröva överklagandet eftersom det funnits en rätt till domstols­prövning enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Målet återförvisades till förvaltningsrätten för prövning av frågan om Riksidrottsförbundets beslut att avvisa ansökan var rätt eller om beslutet skulle upphävas och ansökan återförvisas till förbundet för förnyad handläggning.

Vid förvaltningsrättens förnyade prövning avslogs Basketklubbens över­klagande (dom den 20 mars 2020). Domen överklagades till kammarrätten, som vid sin prövning kom fram till att en bestämmelse om att en ansökan ska komma in inom en viss tid är en sådan föreskrift som regeringen har rätt att meddela med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen samt att regeringen kan delegera en sådan normgivningskompetens till underlydande myndigheter, men däremot inte till enskilda organ (8 kap. 11 § regeringsformen). Riks­idrottsförbundets föreskrifter gällande sista ansökningsdag och avvisning av för sent inkomna ansökningar ansågs mot den bakgrunden inte utgöra före­skrifter i regeringsformens mening och kunde därför inte läggas till grund för att avvisa ansökan. Kammarrätten upphävde underinstansernas beslut och återförvisade målet till Riksidrottsförbundet för förnyad handläggning.

Efter att kammarrättens dom vunnit laga kraft tilldelades Basketklubben genom beslut den 23 februari 2022 LOK-stöd med 380 104 kr för verk­samhet bedriven under våren 2015.

Anspråket m.m.

Basketklubben har begärt skadestånd av staten med dels 695 000 kr avseen­de juridiska rådgivnings- och rättegångskostnader, dels 46 896 kr avseende inflationsuppräkning av det LOK-stöd som tilldelades 2022 men som avsåg verksamhet 2015. Basketklubben har även begärt ersättning för ombuds­kostnader i ärendet här.

Riksidrottsförbundet har yttrat sig över anspråket. Basketklubben har i sin tur yttrat sig över vad Riksidrottsförbundet anfört och vidhållit sitt anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Staten ska ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen). Riksidrottsförbundets handläggning av och beslut i frågor om statsbidrag är sådan verksamhet (se prop. 2008/09:126 s. 19 och 28 samt jfr NJA 2005 s. 568).

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. För skadeståndsansvar krävs att det är styrkt att staten genom oaktsamhet har orsakat en skada. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel eller princip som har åsidosatts och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra skadeståndsgrundande fel eller försummelser. En helhets­bedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att den som begär ersättning kan styrka att det inträffade har orsakat en skada och hur stor skadan är.

Bedömningen i detta fall

Det skadeståndsgrundande fel som Basketklubben har gjort gällande är att Riksidrottsförbundet har beslutat om (och tillämpat) en föreskrift som kammarrätten senare konstaterat att Riksidrottsförbundet enligt regerings­formen inte haft befogenhet att besluta om. Föreskriften i fråga har angett ett sista datum för när ansökan ska ges in och att en ansökan som kommer in för sent ska avvisas om det inte kan visas att förseningen beror på ursäk­tande omständigheter.

Som Riksidrottsförbundet påtalat i sitt yttrande framgår det av 7 § Förord­ningen att en ansökan om statsbidrag skall göras skriftligen och komma in till Riksidrottsförbundet senast den dag förbundet bestämmer. Paragrafens formulering utgår från att Riksidrottsförbundet ska meddela en tidpunkt för när en ansökan ska ges in. Den är däremot inte formulerad på det sätt som delegationsbestämmelser i liknande förordningar typiskt sett är formulerade (”[Myndighet] får meddela föreskrifter om verkställighet av denna förord­ning”). Dessutom nämner paragrafen ingenting om att Riksidrottsförbundet förutsätts reglera andra frågor avseende handläggningen av bidraget, exem­pelvis konsekvenser av att ansökningar ges in senare än den beslutade tid­punkten.

Mot den bakgrunden och i ljuset av kammarrättens dom framstår Riks­idrottsförbundets beslut att meddela omfattande och detaljerade föreskrifter för handläggningen av det aktuella bidraget som ett agerande som går utöver vad som följer av uppdraget enligt lag (1995:361) om överlämnade av för­valtningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund.

Mot detta ska dock ställas de uttalanden som gjorts bland annat i prop. 1998/99:107 s. 49 om att idrottsrörelsen själv, inom de ramar som staten sätter upp, bör ta ansvar för fördelningen av statsbidraget och att det i detta även ligger att ta ansvar för administration, organisation samt uppföljning av hur bidraget används. Vidare är det enligt Justitiekanslerns mening av bety­delse att Riksidrottsförbundet är ett privaträttsligt organ och inte en myndig­het. Även om det måste kunna ställas höga krav på privata aktörer som anförtrotts offentligrättsliga uppgifter kan det enligt Justitiekanslern inte krävas av ett sådant organ att det ska ifrågasätta de uttalanden och ställ­ningstaganden som gjorts av riksdag och regering avseende konstitutionella frågor av det slag som är aktuellt här.

Även om det står klart att föreskriften och dess tillämpning har fått stora konsekvenser för sökanden i det enskilda fallet anser Justitiekanslern sam­mantaget att meddelandet av föreskriften i fråga inte kan anses utgöra ett sådant förbiseende eller en sådan uppenbart oriktig bedömning som kan grunda skadeståndsskyldighet för staten. Detta illustreras även av att de olika domstolarna kommit till olika slutsatser i frågan.

Basketklubbens skadeståndsanspråk ska alltså avslås. Vid denna bedömning saknas det anledning att ta ställning till de påstådda skadorna. Det finns inte heller grund för att besluta om ersättning för Basketklubbens kostnader i ärendet hos Justitiekanslern.

Oaktat Justitiekanslerns ställningstagande till sökandens skadeståndsanspråk kan det konstateras att den rådande ordningen för reglering av statsbidraget till idrotten är utformad på ett sätt som kan väcka frågor ur ett konstitutio­nellt perspektiv. En kopia av detta beslut överlämnas därför till Regerings­kansliet (Socialdepartementet).