Kritik samt skadeståndsskyldighet för staten med hänvisning till att ett avvisningsförfarande inte genomförts med tillbörlig aktsamheten enligt artikel 5 Europakonventionen

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern riktar kritik mot Migrationsverket för att inte omedelbart ha underrättat Polismyndigheten om verkets beslut att skriva av sökandens ärende om upphålls- och arbetstillstånd samt statusförklaring.
   
   
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten med anledning av att ett offentligt biträde, i frågan om förvar, förordnats åt sökanden först 17 dagar efter att sökanden togs i förvar.
   
   
3. Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 10 000 kronor. Migrationsverket ansvarar för att betala ut beloppet till honom.

Ärendet

Bakgrund

Vid en gränskontroll den 17 februari 2025 beslutade Polismyndigheten om nekad inresa och avvisning av sökanden med stöd av 8 kap. 2 § p. 6 Utlänningslagen. Beslutet om avvisning förenades inte med någon tidsfrist för frivillig avresa. I samband med detta beslutade Polismyndigheten också att ta sökanden i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen samt artikel 8.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd. Som skäl för besluten angavs att sökanden förekom på spärrlistan i Schengens informationssystem, SIS, och att han därmed ansågs utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vidare hade sökanden, i samband med att han blev delgiven beslutet om nekad inresa och avvisning, uppgett att han inte skulle medverka till verkställandet av avvisningsbeslutet och att han ville ansöka om asyl. Det ansågs därmed finnas en risk för att han skulle avvika och hålla sig undan.

Sökanden ansökte om asyl den 18 februari 2025 men återkallade sedan ansökan den 24 februari 2025. Migrationsverket beslutade samma dag att avskriva sökandens ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd samt om statusförklaring. Polismyndigheten underrättades om detta den 4 mars 2025 och samma dag återupptogs handläggningen av ärendet om att verkställa beslutet att avvisa sökanden. Beslutet verkställdes den 15 mars 2025.

Polismyndigheten förordnade ett offentligt biträde åt sökanden i frågan om förvar den 5 mars 2025.

Sökanden överklagade Polismyndighetens beslut om förvar till migrationsdomstolen som den 14 mars 2025 avslog överklagandet.

Begäran m.m.

Sökanden har begärt ersättning för lidande dvs. kränkning (ideell skada) på grund av frihetsberövandet under perioden den 24 februari–5 mars 2025. Som skäl för sin begäran har sökanden anfört att han, under denna tidsperiod, varit frihetsberövad utan att någon handläggning i hans ärende om förvar pågått. Han har även anfört att ett offentligt biträde förordnades i frågan om förvar först den 5 mars 2025, dvs. 17 dagar efter Polismyndighetens beslut om förvarstagande.

Sökanden har även begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här.

Polismyndigheten har yttrat sig och avstyrkt att ersättning beviljas. Enligt Polismyndighetens bedömning har beslutet om förvar inte fattats på felaktiga grunder. Någon ersättning för beslutet om frihetsberövande som sådant bör därför inte utgå.

Vad gäller frågan om offentligt biträde i förvarsfrågan har Polismyndigheten uppfattat att Migrationsverket skulle förordna ett offentligt biträde åt sökanden i samband med att ärendet lämnades över till dem. Detta skedde emellertid inte såvitt avsåg förvarsfrågan med anledning av en miss i kommunikationen mellan myndigheterna. Enligt Polismyndighetens bedömning kan sökanden inte ansetts ha lidit någon skada till följd av fördröjningen av förordnandet av offentligt biträde. Någon ersättning bör därför inte utgå.

Migrationsverket har yttrat sig och anfört att det saknas anledning att ifrågasätta riktigheten av Polismyndighetens beslut om förvar. Skadestånd bör dock kunna utgå under förutsättning att frihetsberövandet varat under en längre tid än nödvändigt på grund av att Polismyndigheten inte fick kännedom om att sökandens asylärende hade skrivits av den 24 februari 2025.

Vad gäller frågan om offentligt biträde konstaterar Migrationsverket att Polismyndigheten har varit handläggande myndighet för förvaret och därför har varit ansvarig för att förordna ett biträde. Migrationsverket har vidare ingen anteckning om de samtal som förts med Polismyndigheten om biträdesfrågan och kan därför inte förklara det missförstånd som förefaller ha uppstått om vilken myndighet som skulle förordna ett offentligt biträde.

Justitiekanslern har tagit del av Polismyndighetens avvisnings- och förvarsbeslut från den 17 februari 2025 samt migrationsdomstolens avgörande den 14 mars 2025.

Justitiekanslerns bedömning

Av utredningen i ärendet framgår att sökanden har varit frihetsberövad genom att ha blivit tagen i s.k. verkställighetsförvar enligt 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen under tiden den 17 februari–15 mars 2025 och att Polismyndigheten förordnade ett offentligt biträde för honom i förvarsfrågan den 5 mars 2025.  

Sökandens begäran om ersättning för lidande (ideell skada) aktualiserar bedömningar enligt frihetsberövandelagen, skadeståndslagen och Europakonventionen. Vidare väcker det som framkommit i ärendet frågor om tillsyn.

Sökanden har inte rätt till ersättning enligt frihetsberövandelagen

Enligt 5 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövande och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) har den som varit berövad friheten till följd av ett beslut vid myndighetsutövning rätt till ersättning om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt.

I det här fallet har Polismyndigheten den 17 februari 2025 fattat ett verkställbart avvisningsbeslut gällande sökanden och tagit sökanden i förvar i syfte att verkställa det beslutet. Av utredningen framgår inte att Polismyndighetens och sedermera Migrationsdomstolens bedömning – att det fanns en risk för att sökanden skulle avvika och hålla sig undan om han försattes på fri fot – skulle ha varit felaktig. Polismyndighetens beslut om förvar har således inte vilat på sådana felaktiga grunder som avses i 5 § frihetsberövandelagen och har därför inte varit oriktigt. Någon ersättning för lidande enligt den bestämmelsen ska således inte utgå på denna grund.

Den omständigheten att Migrationsverket underlåtit att underrätta Polismyndigheten om att sökanden återkallade sin asylansökan den 24 februari 2025 föranleder ingen annan bedömning.

Sökanden har inte rätt till ersättning enligt 3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 § skadeståndslagen

Staten ska ersätta personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar (se 3 kap. 2 § första punkten skadeståndslagen). Staten ska vidare ersätta den som kränkts på så sätt som anges i 2 kap. 3 § skadeståndslagen (se 3 kap. 2 § andra punkten skadeståndslagen).

Rätt till ersättning för ideell skada (kränkning) med stöd av 3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 § skadeståndslagen förutsätter alltså att sökanden har utsatts för ett typiskt sett integritetskränkande brott. Eftersom utredningen inte ger stöd för att sökanden skulle ha utsatts för något sådant brott saknas förutsättningar att tillerkänna sökanden skadestånd med stöd av 3 kap. 2 § andra punkten skadeståndslagen. Någon ersättning för lidande enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska därför inte heller utgå på denna grund.

Sökanden har rätt till ersättning på grund av att Europakonventionen överträtts

Staten ska, om det är nödvändigt, ersätta bland annat ideell skada som uppkommit på grund av överträdelse av Europakonventionen och regeringsformen (se 3 kap. 4 § skadeståndslagen).

Fråga är om sökandens rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts dels på grund av att han varit frihetsberövad såsom tagen i förvar under perioden 24 februari–5 mars 2025, dels att offentligt biträde i förvarsfrågan förordnades först den 5 mars 2025.

Artikel 5 Europakonventionen

Enligt artikel 5 Europakonventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får frihetsberövas utom i vissa uppräknade fall och i den ordning som föreskrivs i lag. Bland de fall som räknas upp där ett frihetsberövande kan vara tillåtet är när någon är lagligen arresterad eller på annat sätt berövad friheten för att förhindra att han eller hon obehörigen reser in i landet, eller som ett led i ett förfarande som rör hans eller hennes utvisning eller utlämning (artikel 5.1 (f)). Begreppet avvisning, som förekommer i den svenska utlänningslagen, ska härvid likställas med begreppen utvisning och utlämning. (Se Carl Henrik Ehrenkrona, lagkommentar till Europakonventionen, kommentaren till artikel 5.1 (f), Karnov (JUNO).

Artikel 5 Europakonventionen omfattar inte något krav på att frihetsberövandet som sådant ska anses nödvändigt, t.ex. för att förhindra att den person mot vilken utvisningsförfarandet har inletts begår ett brott eller flyr utan det är tillräckligt att ett utvisningsförfarande har inletts. Ett frihetsberövande enligt artikel 5.1 (f) kan dock endast anses vara motiverat så länge som utvisningsförfarandet pågår. Om ett sådant förfarande inte genomförs med tillbörlig aktsamhet (”due diligence”), upphör frihetsberövandet att vara tillåtet. Längden på förvaret för ett sådant ändamål bör med andra ord inte överstiga den tid som rimligen är nödvändig (se t.ex. Europadomstolens dom den 29 januari 2008, Saadi mot Storbritannien, appl. no. 13229/03, pp.72-74 och dom den 11 februari 2010, Raza mot Bulgarien, appl. no. 31465/08, p. 72).

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att åtgärden att placera sökanden i förvar har haft stöd i lag och att det saknas anledning att anta att förvarsbeslutet skett i ond tro av myndigheterna. Det finns inte heller någon anledning att ifrågasätta att frihetsberövandet av sökanden inte skulle ha haft ett legitimt syfte. Inskränkningen av sökandes rätt till frihet, under en begränsad tidsperiod, har vidare enligt Justitiekanslerns bedömning inte varit oproportionerlig i förhållande till det syfte som låg till grund för frihetsberövandet, dvs. att verkställa avvisningsbeslutet.

Det kan dock konstateras handläggningen av verkställigheten av Polismyndighetens avvisningsbeslut inte återupptogs när så borde ha skett dvs. den 24 februari 2025 eller i nära anslutning till den tidpunkten. Att så inte skedde berodde på att Migrationsverket inte underrättade Polismyndigheten om att sökanden då återkallat sin asylansökan och att verket avskrivit ärendet. Som ett direkt resultat av Migrationsverkets underlåtenhet fördröjdes återupptagandet av handläggningen av verkställigheten av avvisningsbeslutet med nio dagar (under en total period om 27 dagar), vilket i sin tur med all sannolikhet förlängde tiden för sökandens frihetsberövande.

Mot den bakgrunden får sökanden anses ha varit frihetsberövad längre tid än vad som kan anses ha varit nödvändigt för förfarandet att verkställa avvisningsbeslutet. Den bristfälliga kommunikationen mellan Migrationsverket och Polismyndigheten – som orsakat denna tidsutdräkt – måste bedömas som att tillräcklig aktsamhet inte iakttagits av myndigheterna. Sökandens rättigheter enligt artikel 5.1 (f) Europakonventionen har därmed överträtts. Det finns anledning att se allvarligt på de inträffade med hänsyn till den mycket ingripande åtgärd för en enskild som ett frihetsberövande utgör. Det är därför inte tillräckligt att överträdelsen erkänns, utan sökanden har rätt till ekonomisk kompensation för det lidande (ideell skada) som överträdelsen inneburit.

Vid en samlad bedömning, med beaktande av att överträdelsens omfattning och art, anser Justitiekanslern att en skälig ersättningen ska bestämmas till 10 000 kr.

Artikel 6 Europakonventionen och artikel 1 i dess sjunde tilläggsprotokoll

Justitiekanslern prövar därefter om Polismyndigheten genom att först den 5 mars 2025 förordna ett offentligt biträde i förvarsfrågan överträtt sökandens rättigheter enligt Europakonventionen.

Artikel 6.1 Europakonventionen gäller civila rättigheter. Utanför artikelns tillämpningsområde faller därmed bl.a. förfaranden som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor. Artikeln är således inte direkt tillämplig på utvisnings- och utlämningsärenden (se t.ex. Europadomstolens dom den 5 mars 2020 M.N m.fl. mot Belgien, appl. no. 3599/18, p. 137). En skadeståndstalan med anledning av beslut om utvisning har ansetts vara så närbesläktad med själva utvisningsärendet att även det faller utanför ramen för tillämpningsområdet för artikel 6.1 (se Europadomstolens beslut, Panjeheighalehei mot Danmark, appl. no. 11230/07).

Ett likartat men inte lika långtgående skydd i utvisningsärenden föreskrivs i artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Den bestämmelsen är dock enbart tillämplig för den som vistas lagligt på en stats territorium och inte för den som exempelvis ankommer till en flygplats eller gränskontroll och där förvägras inresa i landet (se t.ex. Europadomstolens dom den 15 oktober 2020 Muhammad och Muhammad mot Rumänien, appl. no. 80982/12, pp. 91 och 114).

Således är varken artikel 6 Europakonventionen eller artikel 1 i det sjunde tilläggsprotokollet tillämpliga i det nu aktuella fallet. Någon överträdelse av dessa artiklar har därför inte skett. Någon ersättning ska därmed inte utgå på denna grund.

Ombudskostnader

Vid denna utgång har sökanden rätt till skälig ersättning för ombudskostnader i ärendet här. Den begärda ersättningen för arbete 1,5 timme (2 974 kr) får anses skälig.

Tillsyn

Migrationsverkets underlåtenhet att underrätta Polismyndigheten om att sökanden återkallat sin asylansökan

Enligt 7 kap. 5 § tredje stycket utlänningsförordningen ska Migrationsverket, i andra fall än då Migrationsverket är verkställande myndighet, omedelbart underrätta den verkställande myndigheten om en utlänning i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen.

Vidare följer det av Migrationsverkets interna beslut Ansvarsfördelningen mellan Migrationsverket och Polismyndigheten i utlänningsärenden (Beslut Gd/042/2024) att de båda myndigheterna ska samarbeta på ett rättssäkert och effektivt sätt i ärenden som rör verkställighet och förvar. Som ett övergripande mål anges att en verkställighet ska genomföras snabbt och effektivt oavsett vilken myndighet som är ansvarig för ärendet. Härtill framgår vikten av att myndigheterna har en löpande kontakt i situationer där det finns två handläggande myndigheter, t.ex. då Migrationsverket är ansvarig för asylansökan och Polismyndigheten är ansvarig för verkställighet och förvar.

Migrationsverket har i sitt yttrande till Justitiekanslern anfört att även om det inte direkt framgår av utlänningsförordningen, så har verket en skyldighet att omedelbart underrätta Polismyndigheten när ett asylärende skrivs av i en situation som den förevarande. Det ligger inte bara i linje med ansvarsfördelning mellan de två myndigheterna, utan även i sakens natur, att en sådan underrättelse ska ske. Detta eftersom ett sådant besked leder till att Polismyndigheten kan återuppta verkställighetsarbetet.

Justitiekanslern anser, i likhet med Migrationsverket, att Migrationsverket omedelbart borde ha underrättat Polismyndigheten om att sökanden återkallat sin asylansökan samt att ärendet hos verket därmed skrivits av. Att så inte har skett är allvarligt eftersom uppgiften varit avgörande för att handläggningen av verkställigheten av avvisningsbeslutet skulle fortsätta och därmed haft en direkt påverkan på tiden för sökandens frihetsberövande. Mot bakgrund av att beslut om att beröva någon dennes frihet är en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som kan riktas mot en enskild måste det ställas särskilt höga krav på de myndigheter som har ansvar för handläggning av frågor med direkt betydelse för frihetsberövandet.

I förevarande fall har Migrationsverkets underlåtenhet med all sannolikhet medfört en fördröjning av verkställigheten av sökandens avvisningsbeslut med nio dagar och att sökanden alltså varit frihetsberövad under en längre period än nödvändigt. Det står klart att Migrationsverket i detta ärende har brustit i sina rutiner för kommunikation med Polismyndigheten. Migrationsverket förtjänar kritik för detta. Det är angeläget att Migrationsverket ser över hur det kan säkerställas att rutinerna följs för att förhindra att det sker igen.

Polismyndighetens senkomna beslut att förordna offentligt biträde åt sökanden i förvarsärendet

Enligt 18 kap. 1 § utlänningslagen ska ett offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser i mål och ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning, och utlänningen har hållits i förvar i mer än tre dagar (se fjärde punkten i bestämmelsen). Undantag gäller dock i det fall behov av biträde saknas. Bestämmelsen innebär således att det föreligger en presumtion för att offentligt biträde ska förordnas.

Följaktligen förelåg en skyldighet för Polismyndigheten att förordna ett offentligt biträde för sökanden i förvarsfrågan när denne hållits i förvar i mer än tre dagar. Ett förfarande för att förordna ett biträde inleddes visserligen omgående av Polismyndigheten. Förfarandet fullföljdes dock inte. Inte heller återupptogs det när Polismyndigheten omgående fick del av Migrationsverkets beslut om förordnande av offentligt biträde i ärendet om asyl, dvs. inte i ärendet om förvar. Ett offentligt biträde i ärendet om förvar förordnades först den 5 mars 2025, dvs. 17 dagar efter förvarstagandet.

Som tidigare anförts utgör ett frihetsberövande en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som kan riktas mot en enskild. Vad särskilt gäller förvarstagande innebär ett sådant frihetsberövande att en utlänning berövas sin personliga frihet i en situation då han på grund av omständigheterna i övrigt är i ett utsatt läge (se MIG 2010:9, med hänvisning till prop. 1987/88:73, s. 80 f.). Mot bakgrund av det anförda är det oacceptabelt att ett offentligt biträde inte förordnades tidigare för sökanden i ärendet om förvar. För detta förtjänar Polismyndigheten kritik.