Staten är skadeståndsskyldig på grund av felaktig registrering av näringsförbud

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 30 000 kr. Domstolsverket ansvarar för att ersättningen betalas ut till sökanden.

Ärendet

Bakgrund

Åklagaren väckte den 7 juni 2016 åtal mot sökanden vid Kalmar tingsrätt  för grovt skattebrott. Enligt gärningsbeskrivningen var sökanden i egenskap av bolagsman ansvarig för ett handelsbolags skatteredovisning. Åklagaren gjorde gällande att sökanden hade lämnat felaktiga uppgifter om handels­bolagets mervärdesskatt under åren 2013 och 2014 och underlåtit att i rätt tid deklarera mervärdesskatt för 2013.  

I november 2015 och i juni 2016 beslutade Skatteverket om skattetillägg för handelsbolaget för de perioder som åtalet för skattebrottet avsåg. Skatte­tilläggen noterades som skulder på handelsbolagets skattekonto. Skattever­ket överlämnade skulden som fanns på handelsbolagets skattekonto till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverket beslutade den 30 september 2016 att sökanden som bolagsman skulle svara solidariskt med handelsbolaget för bolagets skatteskulder (personligt betalningsansvar). I beslutet angavs det att sökanden blev ansvarig för ”Skuld nr 4” hos Kronofogdemyndigheten.

Sökanden gjorde i tingsrätten gällande att det solidariska betalningsansvaret omfattade det skattetillägg som hade ålagts handelsbolaget och att åtalet mot honom därför skulle avvisas i enlighet med förbudet mot dubbel­bestraff­ning.

I augusti 2017 avslog tingsrätten avvisningsyrkandet. Enligt tingsrätten var skattetillägget reglerat när skulden lämnades till Kronofogdemyndigheten för indrivning. Skatteverkets krav mot handelsbolaget och sökanden avseende ”Skuld nr 4” avsåg enligt tingsrätten därför endast handelsbolagets skatteskuld som hade uppkommit efter det att skattetilläggen hade betalats.

Sökanden överklagade beslutet till Göta hovrätt som avslog överklagandet i december 2017. Hovrätten fann inte skäl att pröva vad ”Skuld nr 4” avsåg utan konstaterade att åtalet mot sökanden under alla förhållanden hade inletts innan Skatteverket hade fattat beslut om personligt betalningsansvar för sökanden. Skatteverkets beslut utgjorde därmed, enligt hovrätten, inte hinder mot åtal mot sökanden. Hovrättens beslut vann laga kraft.

Sökanden överklagade därefter beslutet om solidariskt betalningsansvar till Förvaltningsrätten i Växjö och yrkade att beslutet skulle undanröjas med hänvisning till att han på detta sätt påförts skattetillägg för samma period som åtalet avsåg. Förvaltningsrätten avslog överklagandet. Enligt förvalt­ningsrätten avsåg beslutet om solidariskt betalningsansvar inte skattetillägg utan enbart handelsbolagets mervärdesskatt. Förvaltningsrätten bedömde att det därmed inte fanns något hinder mot att besluta om solidariskt betalnings­ansvar på så sätt som skett. Kammarrätten i Jönköping fastställde förvaltnings­rättens dom. Högsta förvaltningsdomstolen beslutade i mars 2019 att inte meddela prövningst­illstånd. Beslutet om solidariskt betalningsansvar vann därmed laga kraft.

Parallellt med förvaltningsprocessen pågick brottmålet. I maj 2018 dömde tingsrätten sökanden för åtta fall av grovt skattebrott. Påföljden bestämdes till fängelse i två år. Tingsrätten beslutade även om näringsförbud under en tid av fem år räknat från det att beslutet vunnit laga kraft. Tingsrätten underrättade Bolagsverket om domen.

Sökanden överklagade tingsrättens dom den 21 maj 2018. I överklagandet yrkade han i första hand att åtalet skulle ogillas i sin helhet och i andra hand att påföljden skulle mildras.

Bolagsverket registrerade sökanden i näringsförbudsregistret den 29 maj 2018. I registret antecknades att näringsförbudet hade fått laga kraft den 26 maj 2018 och att förbudet skulle gälla till och med den 25 maj 2023.

Efter överklagandefristens utgång inkom sökanden med en skrift till hovrätten där han angav att överklagandet skulle förstås så att det även avsåg tingsrättens beslut om näringsförbud.

Hovrätten avvisade överklagandet i juli 2018 såvitt avsåg frågan om näringsförbud. Som skäl för beslutet angav hovrätten att det ändrings­yrkande som framförts i överklagandet enligt sin ordalydelse endast avsåg skuld och påföljd samt att överklagandet i övrigt inte gav anledning att anta att sökanden avsett att söka ändring även beträffande näringsförbudet.

Högsta domstolen beslutade i december 2018 att undanröja hovrättens avvisningsbeslut (NJA 2018 s. 1158). Prejudikatfrågan i 2018 års rättsfall angavs vara om ”det - när ett överklagande enligt ordalydelsen gällt endast skuld och påföljd - har funnits skäl att anta att klaganden avsett att överklaga även ett näringsförbud som har meddelats på grund av brott”.

Högsta domstolen uttalade att överklagandet enligt sin ordalydelse visserligen hade innefattat endast frågorna om skuld och påföljd men att sökanden hade argumenterat på ett sätt som hade betydelse både för näringsförbudet och straffmätningen. Frågorna om näringsförbud och påföljd var därför förbundna med varandra på ett sätt som väckte frågor om vad sökanden hade avsett med sitt överklagande. Eftersom det fanns skäl att anta att sökanden hade menat att överklagandet skulle inbegripa även frågan om näringsförbud hade det enligt Högsta domstolen ankommit på hovrätten att klarlägga vad klaganden avsett. Hovrätten borde därför inte ha avvisat talan såvitt avsåg frågan om näringsförbud.

Bolagsverket underrättades om Högsta domstolens beslut den 2 januari 2019. Bolagsverket tog den 9 januari 2019 kontakt med hovrätten för att utreda om uppgiften om näringsförbud skulle stå kvar i registret eller inte. Dagen därpå tog Bolagsverket bort uppgiften om näringsförbud. Sökanden var därmed införd i näringsförbudsregistret från och med den 29 maj 2018 till och med den 10 januari 2019.

Sedan målet återupptagits i hovrätten yrkade sökanden att tingsrättens dom skulle undanröjas eftersom han, enlig sin mening, redan hade straffats genom beslutet om solidariskt betalningsansvar. Hovrätten höll med och beslutade i maj 2019 att undanröja tingsrättens dom och att avvisa åtalet i dess helhet. Enligt hovrätten fick beslutet om solidariskt betalnings­ansvar till viss del även anses omfatta skattetillägget. Eftersom den förvaltnings­rättsliga processen vid den här tidpunkten hade avslutats genom en lagakraftvunnen dom fanns det enligt hovrättens mening därmed hinder mot att fortsätta brottmålsprocessen. Hovrättens avvisningsbeslut vann laga kraft.

Anspråket

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 4 170 000 kr avseende ideell skada, förmögenhetsskada och personskada med anledning av det inträffade.

Till stöd för anspråket har han anfört i huvudsak följande. I drygt sju månader hade han näringsförbud. Det påverkade hans försörjning eftersom han är företagare. Det inträffade har varit kränkande och inneburit ett intrång i hans näringsverksamhet i strid med Europa­konventionen. Det har även inneburit att han har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning, vilket står i strid med Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem). Det inträffade har även gett upphov till en personskada (lidande och sveda).

Kalmar tingsrätt och Bolagsverket har yttrat sig över anspråket.

Sökanden har fått del av yttrandena och lämnat synpunkter.

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Staten ska ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen). Domstolars och Bolagsverkets handläggning av och beslut i fråga om näringsförbud är en sådan verksamhet.

Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighets­utövning (3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen). Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel som har åsidosatts.

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se NJA 2007 s. 584 och 3 kap. 4 § skadeståndslagen för skadefall efter den 1 april 2018).

Staten kan enligt artikel 82.1 i dataskyddsförordningen (EU 2016/679) även bli skadeståndsskyldig för materiell och immateriell skada vid en överträdelse av förordningen.

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att den som begär ersättning kan styrka att det inträffade har orsakat en skada och hur stor skadan är.

Justitiekanslerns bedömning

Har det förekommit fel och försummelse?

Justitiekanslern konstaterar att sökanden har varit införd i näringsförbuds­registret under en tid om drygt sju månader (från slutet av maj 2018 till mitten av januari 2019).

I registret antecknade Bolagsverket att tingsrättens beslut om näringsförbud hade vunnit laga kraft den 26 maj 2018. Av det material som finns tillgängligt här kan man inte dra några helt säkra slutsatser om orsaken till detta. Sammantaget får dock utredningen anses visa att tingsrätten lämnade en skriftlig underrättelse till Bolagsverket den 29 maj 2018 om att beslutet om näringsförbud hade vunnit laga kraft.

I efterhand kan det konstateras att det var oriktigt av tingsrätten att underrätta Bolagsverket om att näringsförbudet hade vunnit laga kraft och att hovrätten inte heller borde ha avvisat överklagandet i den delen (NJA 2018 s. 1158). Frågan är dock om tingsrättens oriktiga underrättelse om laga kraft och hovrättens avvisningsbeslut vid tiden för de ifrågasatta handläggningsåtgärderna är att bedöma som skadeståndsgrundande fel eller försummelse.

På domstolarnas verksamhet måste det kunna ställas höga krav på noggrannhet. Justitiekanslern har därför regelmässigt gjort bedömningen att skadeståndsansvar har uppkommit om en domstol har försummat att iaktta en klar och tydlig förfarandebestämmelse vid handläggningen av ett mål. Justitiekanslern har i flera ärenden funnit att staten har blivit skadestånds­skyldig när en domstol inte har iakttagit en tvingande forumregel även om tolkningen av bestämmelsen har innefattat komplicerade bedömningsfrågor (se Justitiekanslerns beslut den 26 maj 2020 i ärende nr 2019/5012 och beslut den 11 februari 2022 i ärende nr 2021/590). Justitiekanslern har alltså tillämpat ett förhållandevis strängt synsätt på statens skadeståndsansvar i sådana fall.

Något strikt ansvar är det dock inte fråga om. I de fall där det har funnits ett inte obetydligt tolkningsutrymme krävs det i regel – även på domstolarnas område – nämligen en mer kvalificerad normavvikelse för att agerandet ska  utgöra fel eller försummelse.

Ett exempel på detta är rättsfallet NJA 2007 s. 862. Målet gällde om Regeringsrättens underlåtelse att kommunicera en ansökan om rättsprövning utgjorde skadeståndsgrundande fel eller försummelse. Enligt Högsta domstolen borde Regeringsrätten ha kommunicerat ansökan om rätts­prövning eftersom en kommunicering inte var uppenbart onödigt på så sätt som krävdes för att avstå från det. Högsta domstolen konstaterade dock att Regeringsrätten inte hade förbisett frågan om kommunicering och att det var en fråga där uppfattningarna kunde växla. Regeringsrättens bedömning kunde därför inte betecknas som uppenbart oriktig. Det var därmed inte fråga om fel eller försummelse enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

I det här fallet har tingsrätten och hovrätten inte förbisett frågan om näringsförbudet omfattades av överklagandet eller inte. Tvärtom har både tingsrätten och hovrätten motiverat sina ställningstaganden i den frågan med hänvisning till praxis. Även om Högsta domstolen ansåg att överklagandet skulle tolkas på ett sätt som innebar att det även omfattade näringsförbudet, så var det en fråga där det fanns utrymme för olika bedömningar och där det vid tiden för domstolarnas prövning inte fanns någon entydig rättspraxis på området (se Hovrätten för Västra Sveriges dom den 24 april 2017 i mål nr B 1655-17 och jfr Göta hovrätts beslut den 25 maj 2018 i mål nr B 2252-17). Tings­rättens och hovrättens handläggning kan därmed inte bedömas som skadestånds­grundande fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Enligt 1 kap. 1 § skadeståndslagen gäller lagens bestämmelser om inte annat är föreskrivet. Skadeståndslagen är alltså subsidiär i förhållande till annan reglering som exempelvis dataskyddsförordningen. Frågan om staten har ådragit sig skadeståndsansvar genom Bolagsverkets registrering av näringsförbudet prövas därför i det följande enligt dataskyddsförordningen.

Har dataskyddsförordningen överträtts?

Dataskyddsförordningen började gälla som svensk lag den 25 maj 2018 och är alltså tillämplig i det här fallet. Enligt artikel 5.1 dataskyddsförordningen ska personuppgifter bl.a. vara riktiga och, om det är nödvändigt, även upp­daterade. En personuppgift är riktig om den överensstämmer med verkliga förhållanden bedömda utifrån ändamålet med personuppgiftsbehandlingen. Det innebär att när ändamålet med verksamheten är att registrera inkomna handlingar är de behandlade uppgifterna riktiga om de överensstämmer med de inkomna personuppgifterna oavsett hur de lämnade uppgifterna förhåller sig till de verkliga sakförhållandena (se Sören Öman, Dataskyddsf­örord­ningen (GDPR) m.m., En kommentar, JUNO, version 2B, den 27 september 2023, kommentaren till 5.1 d).

Registreringen av sökanden i näringsförbudsregistret utgör personuppgifts­behandling (se 7 § förordningen [2014:936] om näringsförbud).

Uppgifterna i registret bygger på de underrättelser (domar och beslut) som Bolagsverket får från domstolarna (se 4 § förordningen om näringsförbud). Av utredningen framgår att Bolagsverket har fört in sökanden i registret efter att ha fått en underrättelse från tingsrätten om att beslutet om näringsförbud hade vunnit laga kraft. Även om det i efterhand visade sig att tingsrättens underrättelse var oriktig så har registreringen av uppgiften om näringsförbud på ett korrekt sätt återspeglat händelseförloppet i Bolagsverkets verksamhet. Personuppgifts­behandlingen kan därför inte sägas stå i strid med dataskyddsförordningen vid tidpunkten för registreringen av uppgiften om näringsförbud.

Dataskyddsförordningen ställer emellertid inte endast krav på att de registrerade uppgifterna är riktiga i sig utan även uppdaterade. Det är utrett att Bolagsverket underrättades om Högsta domstolens beslut den 2 januari 2019. Av beslutet följer att näringsförbudet omfattades av sökandens överklagande till hovrätten. Eftersom tingsrättens beslut om näringsförbud endast gällde från tidpunkten för laga kraft så borde därmed uppgiften om näringsförbud ha gallrats från registret så snart som möjligt efter underrättelsen från Högsta domstolen (jfr 10 § förordningen om näringsförbud). Uppgiften om näringsförbud togs bort från registret den 10 januari 2019, dvs. sex arbetsdagar efter det att underrättelsen hade kommit in till verket. Den registrerade uppgiften om näringsförbud har därmed inte varit uppdaterad på så sätt som dataskyddsförordningen föreskriver. Personuppgiftsbehandlingen står alltså i strid med förordningen.

Sökanden har enligt artikel 82.1 i dataskyddsförordningen rätt till ersättning för den kränkning av den personliga integriteten som uppkommit till följd av överträdelsen av förordningen. Skadeståndsansvaret enligt förordningen avser alltså underlåtenheten att uppdatera uppgifterna efter Högsta domstolens underrättelse till Bolagsverket. Det innebär att den ersättningsgilla registerskadan omfattar endast en mindre del av den sjumånadersperiod som sökanden hade näringsförbud. Justitiekanslern återkommer i det följande till om sökanden – på konventionsrättslig grund – ska anses berättigad till ersättning för hela den perioden som han var underkastad näringsförbud.

Har Europakonventionen överträtts?

Sökanden har gjort gällande att det inträffade utgör en överträdelse av hans rättigheter enligt Europakonventionen. Anspråket aktualiserar egendoms­skyddet enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och förbudet mot dubbel­bestraffning och dubbel lagföring enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till konventionen. Nedan prövas anspråket med utgångspunkt i dessa bestämmelser.

Egendomsskyddet

Enligt artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen har varje fysisk eller juridisk person rätt till respekt för sin egendom. Beslut om att upphäva ett tillstånd att bedriva näringsverksamhet utgör ett sådant ingrepp i rätten att utnyttja egendom som skyddas av artikel 1 första tilläggs­protokollet (se Megadat.com SRL mot Moldavien, no. 21151/04, den 8 april 2008, p. 63). Skyddet omfattar de ekonomiska intressen som ligger i verksamheten som berörs av tillståndet, exempelvis tillgångar och inkomster som har förvärvats i verksamhet. Som Justitiekanslern återkommer till nedan omfattas dock inte framtida affärsvolymer och vinster av egendomsskyddet (se Malik mot Förenade kungariket, no. 23780/08, den 13 mars 2012, p. 91–94).

Enligt Europadomstolens praxis får enskildas rätt till egendom inskränkas endast om det finns ett allmänt intresse som kan motivera detta och egendomsberövandet är lagligt. Även om dessa krav är uppfyllda måste det ske en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att det inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Med Europadomstolens terminologi måste det alltså vara fråga om ett proportionerligt ingrepp i den enskildes rätt. (Se Beyeler mot Italien, no. 33202/96, den 5 januari 2000, p. 108–114.)

Sökanden bedriver näringsverksamhet och var vid tiden för registreringen av näringsförbudet bolagsman i ett handelsbolag. Mot den bakgrunden står det klart att näringsförbudet har förhindrat sökanden att bedriva sin näringsverksamhet på ett sådant sätt att artikel 1 andra stycket i första tilläggsprotokollet blir tillämplig.

Som angetts måste en inskränkning i egendomsskyddet vara lagenlig, tillgodose ett allmänt intresse och stå i proportion till det syfte som ska uppnås.

Av rättsfallet NJA 2018 s. 1158 följer att näringsförbudet omfattades av sökandens överklagande till hovrätten. Eftersom tingsrättens beslut om näringsförbud endast gällde från laga kraft har det alltså saknats grund för Bolagsverket att föra in sökanden i näringsförbudsregistret. Registreringen av näringsförbudet får därmed sägas ha stått i strid med laglighetskravet i artikel 1 första tilläggsprotokollet till Europakonventionen och har alltså utgjort en överträdelse av densamma.

Frågan är då om överträdelsen berättigar till skadestånd. Till skillnad från statens skadeståndsansvar enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen förutsätter konventionsskadestånd inte att staten har agerat oaktsamt (se NJA 2013 s. 842, p. 16 och 33). Det förhållandet att tingsrätten och hovrätten i det här fallet, såsom Justitiekanslern konstaterat, inte kan anses ha agerat oaktsamt, utesluter alltså inte att skadestånd ska utgå enligt 3 kap. 4 § skadestånds­lagen.

Därmed inte sagt att varje överträdelse av Europakonventionen ska medföra rätt till ekonomisk ersättning (se prop. 2017/18:7, s. 33). Konventions­skadeståndet avgränsas nämligen på annat sätt.

Avgränsningen ligger först och främst i det faktum att möjligheten till skadestånd inte är avsedd att vara det primära rättsmedlet för att förhindra, begränsa och gottgöra konventionsöverträdelser (se prop. 2017/18:7, s. 22 f. och 59 f.). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns av staten på ett otvetydigt sätt. I förarbetena till bestämmelsen i 3 kap. 4 § skadeståndslagen anges att om en statlig myndighet har en felaktig uppgift om en enskild i ett register och den enskilde upplever att det innebär en överträdelse av hans eller hennes rättigheter enligt konventionen, ska den enskilde först och främst begära rättelse enligt personuppgiftsregleringen, eventuellt i kombination med ett ersättningskrav enligt den regleringen (se prop. 2017/18:7, s. 61).

I det här fallet har sökanden överklagat hovrättens avvisningsbeslut till Högsta domstolen med följd att han till sist avfördes från näringsförbuds­registret. Det skedde dock först efter drygt sju månaders registrering. Av den anledningen kan ersättning enligt dataskydds­förordningen för den skada som uppkommit till följd av Bolagsverkets dröjsmål med att uppdatera uppgiften i näringsförbudsregistret inte fullt ut anses kompensera sökanden för näringsförbudet (jfr prop. 2017/18:7, s. 59 f. och SOU 2010:87, s. 346 ff.). Mot den bakgrunden och med beaktande av överträdelsens art bedömer Justitiekanslern att ekonomisk ersättning på konventionsrättslig grund är nödvändig för att gottgöra överträdelsen.

Sökanden har begärt ersättning för ideell skada, förmögenhetsskada och personskada.

Ersättning för ideell skada vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se prop. 2017/18:7, s. 67 f.). Vid prövningen av ersättningens storlek ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. 

I detta fall har sökanden oriktigt varit underkastad näringsförbud under drygt sju månader. Med beaktande av det anser Justitiekanslern att ersättningen för ideell skada ska bestämmas till 30 000 kr (jfr Justitiekanslerns beslut den 12 januari 2023 i ärende nr 2021/4603 och beslut den 15 november 2023 i ärende nr 2021/7530).

Det ankommer på sökanden att styrka att han har lidit en förmögenhetsskada till följd av det inträffade. Den utredning som sökanden har gett in ger inte underlag för bedömningen att det har uppkommit någon sådan skada till följd av näringsförbudet. Det saknas förutsättningar att uppskatta den angivna skadan till ett skäligt belopp (jfr 35 kap. 5 § rättegångsbalken). Anspråket i den delen ska därför avslås.

Det som sökanden anfört om registreringens framtida skadeverkningar ger inte heller rätt till ersättning. En given skadeståndsrättslig utgångspunkt är att skadestånd endast kan utgå för skador som har manifesterats, inte för skador som kan uppkomma i framtiden (jfr Högsta domstolens dom den 5 december 2023 i mål nr T 486-23, p. 23). Samma sak gäller enligt Europakonventionen. Framtida affärsvolymer och vinster omfattas således inte av egendomsbegreppet enligt konventionen (se Malik mot Förenade kungariket, no. 23780/08, den 13 mars 2012, p. 93). Det som sökanden anfört i denna del ger alltså inte rätt till ersättning.

Sökandens anspråk på ersättning för förmögenhetsskada ska således avslås.

Det är inte visat att sökanden har drabbats av en personskada till följd av överträdelsen. I den delen ska alltså anspråket också avslås. 

Förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff

Sökanden har även gjort gällande att han genom det inträffade har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning. Han har i denna del anfört att han under ett par års tid var föremål för parallella skattetilläggs- och skattebrottsförfaranden och därtill blev straffad två gånger i form av skattetillägg och näringsförbud under drygt sju månaders tid.

Enligt artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlig-het med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Motsvarande gäller enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga.

Av NJA 2013 s. 502 följer att förbudet mot dubbelbestraffning är tillämpligt på det svenska systemet med skattetillägg och påföljd för brott enligt skattebrottslagen. Det innebär att en fysisk person inte får dömas för skattebrott och påföras skattetillägg för samma brott (gärning), dvs. när brottspåföljden och skattetillägget grundar sig på samma oriktiga uppgifter. Detta gäller med avseende på såväl mervärdesskatt som andra skatter och avgifter. Förbudet gäller alltså när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget.

Artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet förbjuder således ytterligare straffrättsliga förfaranden mot en person när ett sanktionsbeslut avseende samma gärning har blivit slutligt (res judicata). Ett beslut är slutligt när det har vunnit laga kraft. Enligt Europadomstolens praxis utesluter emellertid inte konventionen i och för sig att det samtidigt pågår parallella förfaranden avseende skattetillägg och skattebrott, men en överträdelse av konventionen sker om det kvarvarande förfarandet om skattetillägg eller brottspåföljd inte avbryts när ett av dessa förfaranden vinner laga kraft (se Lucky Dev mot Sverige, no. 7356/10, den 27 november 2014, p. 56 och 59).

Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har angett att konventionen – i egenskap av svensk lag – bör tillämpas på så sätt att redan ett pågående förfarande om skattetillägg utgör hinder mot åtal för skattebrott avseende samma oriktiga uppgifter och att Skatteverket på motsvarande sätt inte får fatta beslut om skattetillägg om åtal redan har väckts (se NJA 2013 s. 502 p. 70, NJA 2014 s. 377, p. 2, NJA 2015 s. 663, p. 4 och 7 samt HFD 2013 ref. 71 och jfr Lucky Dev mot Sverige, no. 7356/10, den 27 november 2014, p. 60). Det först inledda förfarandet anses då rättsenligt och utgör processhinder beträffande ett nytt straffrättsligt förfarande mot samma person avseende samma gärning (litispendens). Enligt NJA 2014 s. 873 (p. 12) inleds det rättsliga förfarandet om skattetillägg mot en delägare i ett handelsbolag när Skatteverket beslutar att delägaren ska svara solidariskt för handelsbolagets skatter och avgifter enligt skatte­förfarande­lagen, och det är från den tidpunkten som det föreligger hinder mot ett åtal som avser samma oriktiga uppgift. Den 1 januari 2016 infördes en s.k. spärreglering i 59 kap. 11 § tredje stycket skatteförfarandelagen och 13 b § andra stycket skattebrottslagen som innebar en kodifiering av de högsta domstolarnas ovan nämnda praxis om förbud mot dubbla förfaranden.

Justitiekanslern gör i detta fall följande överväganden när det gäller frågan om dubbelbestraffning och dubbel lagföring.

Sökandens invändning om att han har blivit lagförd och straffad två gånger för samma gärning går ut på att han, vid sidan om näringsförbudet, skulle ha ålagts att betala skattetillägg genom Skatteverkets beslut om solidariskt betalningsansvar. Som angetts ovan så bedömde alltså hovrätten i maj 2019 att så var fallet och avvisade åtalet med hänvisning till förbudet mot dubbelbestraffning. I den förvaltningsrättsliga prövningen av beslutet om solidariskt betalningsansvar fann däremot kammarrätten att sökanden inte hade påförts skattetillägg. Utfallen av den förvaltnings­rättsliga och straffrättsliga prövningen av den här frågan är alltså motstridiga.

En brottmålsprocess och ett skatteförfarande utgör skilda processer och det finns inte någon skyldighet för allmän domstol att följa en förvaltnings­domstols bedömningar i förvaltningsrättsliga frågor. Det åligger i stället allmän domstol att självständigt ta ställning till frågor om exempelvis skattskyldighet inom ramen för ett brottmål (se NJA 2016 s. 891, p. 18). I 2016 års avgörande uttryckte Högsta domstolen det som att detta gäller ”även om saken har prövats inom ramen för skatteprocessen, låt vara att allmän domstol vid bedömningar av rent skatterättsliga frågor normalt kan utgå från det resultat som en förvaltningsdomstol har kommit fram till”.

I det här fallet har kammarrättens prövning av beslutet om solidariskt betalningsansvar enligt skatteförfarandelagen ytterst rört samma fråga som hovrättens prövning, nämligen om betalningsskyldigheten har omfattat skattetillägget som ålagts handelsbolaget. Avgörande för den frågan har varit hur man ska tolka skuldposterna på handelsbolagets skattekonto. Det framstår som en sådan skatteteknisk fråga där det enligt 2016 års avgörande normalt kan finnas skäl att följa förvaltnings­domstolarnas ställningstagande (jfr NJA 2016 s. 1074, p. 5). Hovrättens bedömning i maj 2019 kan vid dessa förhållanden inte utan vidare läggas till grund för skadestånds­bedömningen.

Det kan också konstateras att de allmänna domstolarna sinsemellan har bedömt frågan om rättegångshinder på olika sätt. Som angetts i bakgrunden bedömde både tingsrätten och hovrätten 2017 att skatteförefarandet inte hade litispendensverkan och avslog sökandens avvisningsyrkande. När frågan om rättegångshinder på nytt prövades av hovrätten i maj 2019 kom emellertid hovrätten till motsatt slut och avvisade åtalet. Hovrättens avgöranden framstår som motstridiga eftersom bedömningen av litispendens typiskt sett sammanfaller med domens rättskraft (se NJA 2013 s. 502, p. 69 och Roberth Nordh, Rättegångshinder, JUNO, version 2, s. 132 f.). De olika utfallen förstärker osäkerheten om skatteförfarandet mot sökanden verkligen var av sådan straffrättslig karaktär som omfattas av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff.

Mot denna bakgrund saknas det enligt Justitiekanslern skäl att ge hovrättens slutsats från maj 2019 om att sökanden har påförts skattetillägg företräde framför kammarrättens bedömning av samma sak. Det kan därmed inte anses stå klart att sökanden har blivit straffad två gånger för samma gärning i strid med Europakonventionens förbud mot dubbelbestraffning. Vid dessa förhållanden kan sökanden inte heller anses ha lagförts två gånger i strid med spärreglerna i 59 kap. 11 § tredje stycket skatte­förfarandelagen och 13 b § andra stycket skattebrottslagen. Anspråket ska därför avslås i denna del.

Sammanfattning

Justitiekanslern bedömer att sökandens egendomsskydd enligt Europakonventionen har överträtts genom registreringen av näringsförbudet. Registreringen innebär även att sökandens rättigheter enligt dataskydds­förordningen har överträtts. Sökanden tillerkänns 30 000 kr i ersättning för den ideella skada som uppkommit till följd av det inträffade. Utredningen ger inte stöd för att sökanden har orsakats någon förmögenhets­skada eller personskada.  

Någon överträdelse av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbelbestraffning kan inte konstateras. Utredningen ger inte heller stöd för att det har förekommit några sådana fel eller försummelser vid någon av de berörda domstolarna som är en förutsättning för att staten ska bli skadeståndsskyldig enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.