Diarienr: 2020/220 / Beslutsdatum: 23 mar 2021

Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till flera myndigheters hantering av anmälningspliktig sjukdom hos häst

Justitiekanslerns beslut

  1. Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
  1. Justitiekanslern riktar kritik mot Universitetsdjursjukhuset vid Sveriges lantbruksuniversitet för underlåtenhet att skyndsamt anmäla misstanke om djursjukdom. 

Ärendet

Bakgrund

Ekvint herpesvirus (EHV) är ett vanligt förekommande virus bland hästdjur och det delas in i olika typer. EHV typ 1 (EHV-1) är anmälningspliktig när det gäller varianterna abortform och centralnervös form, även benämnda virusabort. Luftvägsformen av EHV-1 liksom den närbesläktade EHV typ 4 är inte är anmälningspliktiga.

Sökanden är en ideell förening som bedriver ridskoleverksamhet. Föreningen äger ett antal hästar och hyr även ut boxplatser till privata hästägare.

Den 3 januari 2019 blev en häst, som ägdes av annan än sökanden, sjuk varpå distriktsveterinär tillkallades. Efter undersökning och provtagning gav veterinären råd om behandling. Dagen efter remitterade distriktsveterinären hästen till Universitetsdjursjukhuset vid Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Detta skedde efter telefonsamtal med hästens ägare som beskrev att hästens tillstånd hade försämrats. Samma dag skickades en laboratoriebeställning från SLU till Statens Veterinärmedicinska Anstalt (SVA) avseende ett antikroppstest för EHV av typ 1 eller 4. Hästen avlivades påföljande dag. 

Den 10 januari 2019 skickade SVA ett mejl till SLU med besked om att provet var positivt. 

Den 16 januari 2019 visade flera hästar på sökandens anläggning symptom på sjukdom.

Den 18 januari 2019 visade ytterligare en häst på anläggningen symptom och distriktsveterinären kontaktades på nytt. Ridskolechefen beslutade om isolering av en del av anläggningen. Dagen efter, sedan ytterligare en häst uppvisat symptom, fattade ridskolechefen beslut om att stänga anläggningen. Den 22 januari 2019 togs hästen som visat symtom den 19 januari till SLU. 

Den 23 januari 2019 anmälde SLU till Länsstyrelsen i Stockholms län att ett fall av misstänkt EHV-1, centralnervös form, hade påträffats. Anmälan gällde den första hästen som kommit in till SLU. Länsstyrelsen vidarebefordrade informationen via e-postmeddelande till ett antal veterinärer och organisationer.  

Följande dag rapporterade SVA ytterligare ett fall av EHV-1, centralnervös form, till Länsstyrelsen i Stockholm. Anmälan gällde den andra hästen som kommit in till SLU. Hästen hade provtagits den 22 januari 2019 och diagnostiserats dagen efter.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 983 000 kr. Skadeståndsanspråket avser ersättning för veterinärkostnader, läkemedel, provtagningar, klinikbesök, hästambulans, merkostnader i ridskoleverksamheten och utebliven intäkt.

Som grund för sin begäran har sökanden anfört att Distriktsveterinärerna, SLU, SVA, Länsstyrelsen i Uppsala och Länsstyrelsen i Stockholm har hanterat utbrottet av smittsam sjuk­dom i strid med gällande föreskrifter vilket har orsakat skada för sökanden. Den felaktiga hanteringen ledde till att samtliga hästar som fanns i stallet exponerades för sjukdom. Om korrekta åtgärder hade vidtagits redan vid misstanke om sjukdom hade skadan kunnat minimeras. Ridskolans verksamhet har haft ett avbrott den 22 januari–6 maj 2019. Fyra hästar har dött och flera är fortfarande konvalescenter. Sökanden har drabbats av uteblivna intäkter och ökade omkostnader till följd av sjukdomsutbrottet.

Jordbruksverket har lämnat över anspråket hit.

SLU, SVA, Länsstyrelsen i Stockholm och Jordbruksverket genom Distriktsveterinärerna har yttrat sig över anspråket.

Sökanden har yttrat sig över myndigheternas yttranden.

Sökanden har också gjort en anmälan om disciplinansvar till Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård avseende Distriktsveterinärerna, SLU, SVA, Länsstyrelsen i Uppsala, Länsstyrelsen i Stockholm samt Ansvarsnämnden för djurens hälso- och sjukvård, men därefter återkallat sin anmälan.

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. 

Abortform och centralnervös form av EHV-1 utgör, som beskrivs ovan, sjukdom som när den förekommer hos hästdjur ska anmälas enligt en bilaga till Jordbruksverkets föreskrifter om anmälningspliktiga sjukdomar (SJVFS 2012:24), senast ändrad genom SJVFS 2013:23 (djursjukdomsföreskrifterna). Sjukdomen omfattas däremot inte av epizootilagen (1999:658) eller zoonoslagen (1999:658).

Enligt djursjukdomsföreskrifterna gäller anmälningsplikt för indexfall, dvs. det första konstaterade fallet av en anmälningspliktig djursjukdom under en sammanhängande smittperiod hos en art i en djurbesättning (3 och 4 §§).

Anmälningsplikten gäller när en djursjukdom har konstaterats genom bl.a. obduktion, signifikant ökad antikropps­­nivå (titerstegring vid parprov) eller verifiering på annat sätt av smitt­ämne (5 §).

Indexfall ska anmälas av den veterinär som misstänker, konstaterar eller verifierar en anmälningspliktig djursjukdom. Om någon på ett laboratorium har misstänkt, konstaterat eller verifierat djursjukdomen eller smittämnet ska anmälan göras av den som är ansvarig för laboratoriet. (Se 6 §.)

Klinisk misstanke om virusabort (centralnervös form) ska snarast anmälas till länsstyrelsen i det län där indexfallet misstänks (8 § andra stycket).

Bedömningen i detta fall

SVA

Sökanden har gjort gällande att SVA i strid med djursjukdomsföreskrifterna har underlåtit att anmäla att provsvaret från den första hästen visade EHV-1.

Av SVA:s yttrande framkommer att den laboratoriebeställning som mottogs den 4 januari 2019 avsåg EHV av typ 1 eller 4 och att den inte innehöll någon information om hästens kliniska tillstånd. Vidare framgår att den analysmetod SVA använde inte påvisar virus utan endast antikroppar och att det inte framgår vilken typ av EHV dessa avser. Analysen avsåg en typ av prov, ett s.k. enkelprov, som inte omfattas av anmälningsplikten. Provet visade inte pågående sjukdom med EHV. För att göra det krävs, enligt SVA, ett upprepat blodprov, ett s.k. parprov, vilket i detta fall inte erhölls eftersom hästen hade avlivats. Enligt yttrandet erhöll myndigheten, i avsaknad av klinisk dokumentation, inte heller tillräckligt underlag för att kunna konstatera att det var fråga om EHV-1 i den anmälningspliktiga formen.

Enligt Justitiekanslerns bedömning ger utredningen inte grund för slutsatsen att SVA har brustit i sin anmälningsplikt enligt djursjukdomsföreskrifterna. Det har inte heller framkommit att SVA har agerat felaktigt eller försumligt i något annat avseende. Sökandenas ersättningsanspråk gentemot SVA ska därför avslås.

Länsstyrelsen i Stockholm

Sökanden har påtalat att Länsstyrelsen i Stockholm inte kontaktade sökanden med information om att anmälningspliktig sjukdom hade påträffats utan att sökanden fick information om detta via sociala medier.

Av länsstyrelsens yttrande framgår att myndigheten spred informationen om misstänkt EHV-1 vidare via e-post till stora aktörer inom hästbranschen, djurhälsopersonal, veterinärer och SVA samt att detta skedde enligt myndighetens interna rutin. Länsstyrelsen uppger att man inte skickar e-post till enskilda föreningar, stallar eller privatpersoner av administrativa skäl, utan att tanken är att dessa aktörer ska få information av sin organisation.

Det kan konstateras att det saknas närmare föreskrifter för hur länsstyrelser ska hantera en anmälan om anmälningspliktig sjukdom. Den rutin som Läns­styrelsen i Stockholm tillämpar och också har gett in dokumentation om får, enligt Justitiekanslerns bedömning, anses vara fullgod. Länsstyrelsens hantering kan inte anses varit felaktig eller försumlig och sökandenas skadeståndsanspråk gentemot Länsstyrelsen i Stockholm ska därför avslås. 

Distriktsveterinärerna

Sökanden har bl.a. gjort gällande att Distriktsveterinärerna har brustit i anmälningsplikten enligt djursjukdomsföreskrifterna och underlåtit att lämna restriktioner till berörd hästägare.

Distriktsveterinärerna har gett in sin behandlingsriktlinje för Virusabort i vilken anges bl.a. symptom på EHV-1 och förutsättningar för att ställa diagnos. Av journalen för den aktuella hästen framgår att veterinären i remissen till SLU angav flera möjliga orsaker till den första hästens symptom, bl.a. EHV-1, vilket noterades inom parentes tillsammans med ett frågetecken. Av Distriktsveterinärernas yttrande i ärendet framgår att veterinären med noteringen avsåg att uppmärksamma SLU för att de skulle kunna agera relevant om hästen utvecklat symptom vid ankomst till kliniken. Utifrån det som framkommit i ärendet förelåg inte sådana symptom när distriktsveterinären undersökte hästen att det fanns anledning att ställa neurologisk form av EHV-1 som misstänkt diagnos. Det fanns därmed inte heller anledning för veterinären att meddela restriktioner till ägaren och personal hos sökanden. Enligt Justitiekanslerns bedömning kan inte heller noteringen i remissen tolkas som en sådan klinisk misstanke om centralnervös form av EHV-1 att anmälningsplikt har förelegat.

Av Distriktsveterinärernas yttrande framgår vidare att veterinären, när hon undersökte den andra hästen på anläggningen den 18 januari 2019, kontaktade SLU för att ta reda på den första hästens diagnos samt att hon då fick besked om att någon diagnos inte var ställd, att hästen hade avlivats och att den hade antikroppar mot EHV-1. I yttrandet anges att fallet var svårbedömt. Av utredningen framgår att den andra hästen hade flera symptom på EHV-1. Sammantaget ger dock inte utredningen stöd för att det, utifrån den bedömningsmarginal som en behandlande veterinär har, förelegat sådana omständigheter att anmälningsskyldighet enligt djursjukdomsföreskrifterna har förelegat. Det har inte heller framkommit att ärendena har hanterats felaktigt eller försumligt i något annat avseende. Skadeståndsanspråket gentemot Distriktsveterinärerna ska därför avslås.

SLU

Sökanden har bl.a. gjort gällande att SLU har brustit i anmälningsplikten enligt djursjukdomsföreskrifterna, inte har skickat blodprov för expressanalys och underlåtit att informera om provsvar påvisande EHV-1.

Av utredningen i ärendet, bl.a. i form av journalutdrag, framgår att den första hästen hade flera symptom på anmälningspliktig EHV-1 under den tid den behandlades vid SLU. Den behandlande veterinären noterade i journalen att EHV-1 inte kunnat uteslutas och blodprov för serologi EHV-1 skickades till SVA. Enligt SLU:s yttrande fanns det dock inte någon specifik klinisk misstanke om sjukdom som hade gjort anmälan om sjukdom meningsfull vid detta tillfälle. Enligt Justitiekanslern ger inte utredningen grund för slutsatsen att den medicinska bedömningen varit uppenbart oriktig. På grundval av den medicinska bedömningen kan det inte heller anses klarlagt att anmälningsskyldighet har förelegat. Det finns inte heller skäl att kritisera SLU för att blodprovet inte skickades för akutbedömning. SLU:s hantering av ärendet i detta led utgör därmed inte fel eller försummelse.

Det är klarlagt att svaren från den första hästens prover kom in till SLU den 10 januari 2019. Först den 23 januari 2019 kontaktade SLU Länsstyrelsen i Stockholm för att anmäla misstanke om att ett indexfall av centralnervös form av EHV-1 hade påträffats. Det framstår inte som att SLU ifrågasätter att myndigheten, som hade kännedom om hästens symptom, har varit skyldig att anmäla misstanken efter att ha fått del av provsvaren. Klinisk misstanke om virusabort (centralnervös form) ska snarast anmälas till länsstyrelsen (8 § djursjukdomsföreskrifterna). Så har inte skett i förevarande fall. SLU har därmed åsidosatt djursjukdomsföreskrifterna. Detta agerande är felaktigt eller försumligt enligt skadeståndslagen.

Frågan är då om SLU:s underlåtenhet att snarast anmäla misstanke om djursjukdom innebär att sökanden har rätt till skadestånd. För att så ska vara fallet krävs bl.a. att utredningen visar att agerandet har lett till skada för sökanden.

Om SLU snabbare hade anmält sjukdomen till Länsstyrelsen i Stockholm och informerat hästägaren är det troligt att informationen skulle ha nått sökanden kort därefter. Sökanden har gjort gällande att smittspridning hade kunnat förhindras om information om sjukdom hade getts i tid eftersom den första hästen stod uppstallad i ett annex med ett slutet luft- och ventilationssystem. Det tog dock ungefär en vecka från att den första hästen insjuknade till dess att provsvaren från SVA kom in och anmälningsplikt inträdde. Såvitt framkommit visade fler hästar symptom den 16 januari 2019, alltså sex dagar efter att provsvaret kommit in, och beslut om att stänga stallet togs tre dagar senare. Det går inte att utifrån utredningen dra några slutsatser kring om smittspridningen ägde rum innan den 10 januari 2019 eller efter och om åtgärder vidtagna efter detta datum hade haft någon effekt för att minska skadan. Det finns inte heller underlag för slutsatsen att agerandet skulle ha orsakat skada för sökanden på något annat vis. Eftersom det därmed brister i orsakssamband mellan SLU:s felaktiga hantering och sökandens skada ska anspråket mot SLU avslås redan av detta skäl.

Sammanfattning

Sökanden har inte närmare angett på vilket sätt Länsstyrelsen i Uppsala skulle ha agerat felaktigt eller försumligt. Utredningen i övrigt ger inte heller stöd för att så varit fallet. Det är inte heller visat i ärendet att SVA, Länsstyrelsen i Stockholm eller Distriktsveterinärerna har agerat felaktigt eller försumligt. Det har framkommit att SLU har agerat i strid med djursjukdomsföreskrifterna. Det är dock inte visat att agerandet har orsakat skada för sökanden. Sammanfattningsvis ska därför sökandens skadeståndsanspråk avslås.

Tillsyn

Av utredningen i ärendet framgår att SLU har brustit i hanteringen av prov­svaren från SVA. Detta är allvarligt, särskilt som provsvaren inneburit att SLU haft anledning att misstänka att en smittsam och anmälningspliktig sjukdom förelegat. Den bristfälliga hanteringen har lett till att SLU underlåtit att skyndsamt anmäla misstanke om anmälningspliktig djursjukdom. Det finns skäl att kritisera myndigheten för detta.

Det är av vikt att SLU har fullgoda rutiner för hanteringen av provsvar. Det har framkommit att myndigheten ändrat sina rutiner efter det inträffade, vilket Justitiekanslern ser positivt på.