Diarienr: 2020/2154 / Beslutsdatum: 1 feb 2021

Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till beslut om kvarhållande vid en flygplats

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med 2 200 kr. Polismyndigheten ansvarar för att ersättningen betalas ut till honom.

Ärendet

Bakgrund

En person fotograferades i juni 2018 vid en automatisk trafiksäkerhetskontroll då han överträdde den högsta tillåtna hastigheten på en bilväg. Polisen misstänkte sökanden – som var registrerad fordonsägare – för fortkörningen och försökte vid ett flertal tillfällen att kalla honom till förhör, både genom brev till folkbokföringsadressen och telefonsamtal till tillgängliga mobilnummer. Inga brev kom i retur. Polisen fick vid ett hembesök på folkbokföringsadressen uppgift om att sökanden troligtvis inte befann sig i landet. I mars 2020 beslutades att sökanden skulle hämtas till förhör och han efterlystes med anledning av beslutet om hämtning.

Den 13 mars 2020 stoppades sökanden vid en passkontroll vid Arlanda flygplats. Det beslutades att han skulle hållas kvar vid passkontrollen för att verkställa förhöret och slutdelges ärendet. Vid kontroll i polisens register saknades dock vissa uppgifter. Det innebar att förhöret och slutdelgivningen inte kunde genomföras. Eftersom sökanden kunde visa upp en returbiljett till Sverige den 23 mars bestämdes att han skulle släppas och att förhör kunde genomföras när han senare återvände till Sverige. Sökanden missade genom kvarhållandet sitt flyg.

Den 30 mars 2020 kom sökanden självmant till en polisstation, erkände fortkörningen och godtog den förelagda ordningsboten.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med – som Justitiekanslern har uppfattat det – 83 300 kr, varav 51 650 kr avser lidande och 31 650 kr ersättning för utgifter. Av utgifterna avser 7 300 kr flygbiljetter från Stockholm till Istanbul (1 800 kr för biljett den 13 mars och 5 800 kr för biljett påföljande dag), 400 kr hotellnatt på Arlanda och resterande del övriga reskostnader, mat, traktamente och boende i Stockholm. Han har förbehållit sig rätten att komplettera anspråket och har anfört bl.a. följande.

Polisen har agerat försumligt genom att gripa och kvarhålla honom vid flygplatsen utan rättslig grund. Kvarhållandet har dessutom varit onödigt efter-som han kunde uppvisa en returbiljett till Stockholm. Han har varit tillfälligt bosatt i Istanbul för affärsändamål och periodvis varit svår att nå. Med enkla sökningar har det dock funnits möjlighet att få fram hans kontaktuppgifter. Till följd av nya inreseregler på grund av covid-19 kunde han inte nå sin destination den 14 mars, utan var tvungen att resa tillbaka till Stockholm. Detta har förorsakat honom extra kostnader för bl.a. resa och boende.

Polismyndigheten har avstyrkt anspråket och sammanfattningsvis anfört följande. Besluten om hämtning, efterlysning och kvarhållande för förhör har inte varit felaktiga. Det kan däremot diskuteras om de sist nämnda besluten har varit proportionerliga. När det gäller beslutet om efterlysning bör beaktas att polisen sedan 2018 hade gjort flera försök att nå sökanden utan att lyckas, inklusive hembesök på folkbokföringsadressen. Sökanden hade varit folkbokförd på en adress sedan 2016 och enligt folkbokföringslagen ska man vara folkbokförd där man bor. Vidare skulle det misstänkta brottet preskriberas under sommaren 2020. Beslutet om kvarhållande för förhör togs med vetskap om att sökanden troligtvis skulle missa sitt flyg. Det återstod dock endast några månader till dess att brottet skulle preskriberas och sökanden var på väg att lämna landet. Sammantaget får myndighetens beslut anses proportionerliga.

Sökanden har fått möjlighet att lämna synpunkter på yttrandet och att precisera sitt anspråk.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens handläggning av förundersökning och beslut om kvarhållande för verkställighet av förhör är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. 

När det gäller frihetsberövanden ska i första hand lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) tillämpas (se 1 kap. 1 § skadeståndslagen). Av frihetsberövandelagen följer ett strikt ersättningsansvar för staten bl.a. när en person varit anhållen eller häktad på grund av misstanke om brott och förundersökningen sedan lagts ned eller åtalet ogillats (2–4 §§). Även den som i annat fall varit berövad friheten till följd av beslut vid myndighetsutövning har rätt till ersättning, om det står klart att beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt (5 §). Ersättningen omfattar bl.a. lidande och utgifter.  

En förutsättning för rätt till ersättning är att det har varit fråga om ett frihetsberövande. Med det avses i korthet ingrepp som innebär att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt starkt begränsat område (se prop. 1997/98:105 s. 12 och 53). Medtagande och hämtning till förhör ska alltså inte betraktas som ett frihetsberövande, om det inte har varit fråga om en fysisk inlåsning eller motsvarande placering i förvar. 

Bestämmelser om förundersökning m.m.

Enligt 23 kap. 7 § första stycket rättegångsbalken (RB) får den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse till förhör hämtas till förhöret om det har satts ut att hållas på en plats inom en väglängd av tio mil från den plats där han eller hon har sin bostad eller vid kallelsens mottagande uppehöll sig. Den som inte är anhållen eller häktad är inte skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar (23 kap. 9 § första stycket RB). Av 23 kap. 4 § andra stycket RB framgår att förundersökning ska bedrivas så att inte någon onödigt orsakas kostnad eller olägenhet. Som för alla tvångsmedel gäller principerna om ändamål, behov och proportionalitet även vid hämtning till förhör.

Enligt efterlysningskungörelsen (1969:293) kan efterlysning ske om det saknas upplysning om var någon som eftersöks av myndighet uppehåller sig och efterlysningen kan antas underlätta eftersökningen (1 §). Innan efterlysning sker ska de åtgärder ha vidtagits för att anträffa den eftersökte som omständigheterna föranleder (5 §).

Bedömningen i det här ärendet

Det finns inget i utredningen som tyder på att sökanden i samband med att han kvarhölls för förhör var inlåst eller på annat sätt berövad friheten. Det saknas alltså förutsättningar att utge ersättning med stöd av 5 § frihetsberövandelagen. 

Det som sökanden har anfört och vad som i övrigt framgår av utredningen ger inte heller underlag för bedömningen att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska ges ut. Ersättning för lidande kan därför inte heller ges enligt skadeståndslagens bestämmelser om kränkningsersättning.

När det sedan gäller frågan om det från polisens sida förekommit fel som kan ge rätt till ersättning för utgifter, görs följande bedömning.

Såvitt framgår av utredningen försökte polisen vid ett flertal tillfällen och på olika sätt att nå sökanden för att hålla förhör och delge honom ärendet. Sökanden var folkbokförd på en adress i Sverige och det återstod endast ett antal månader till dess att brottet skulle preskriberas. Det får i det läget anses befogat att besluta om hämtning till förhör och om efterlysning, även om det endast var fråga om en hastighetsöverträdelse.

Beträffande beslutet om att verkställa hämtning till förhör skedde det vid en tidpunkt då sökanden med all sannolikhet skulle missa en flygresa. Det måste ha varit tydligt för polisen att beslutet riskerade att orsaka sökanden både kostnader och olägenheter. Med hänsyn till att det var fråga om ett ringa brott och att sökanden kunde uppvisa en returbiljett till Sverige tio dagar senare anser Justitiekanslern att Polismyndighetens beslut inte har varit proportionerligt. I sökandens fall får det därmed anses vara fråga om fel och försummelse enligt skadeståndslagens bestämmelser. Han har därför rätt till ersättning för skada som det felaktiga beslutet har orsakat honom.

Sökanden har inte styrkt sina utgifter, men det har inte ifrågasatts att han missade sin flygresa till Istanbul och tvingades stanna vid Arlanda flygplats i väntan på ett nytt flyg påföljande dag. Utgifterna för den missade flygresan (1 800 kr) och en övernattning (400 kr) bedöms som rimliga och ska ersättas. I fråga om de utgifter som anges ha orsakats av de nya resevillkoren som började gälla till följd av covid-19, anser Justitiekanslern däremot att skadorna inte har ett sådant adekvat orsakssamband som krävs för att ersättning ska utgå.

Sammantaget ska sökanden få ersättning med 2 200 kr och anspråket i övrigt avslås.