Initiativärende angående domares skyldigheter att upprätta avräkningsunderlag

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör uttalanden om domares skyldigheter att upprätta avräkningsunderlag och om den otydlighet som finns i den nuvarande regleringen. I syfte att understryka vikten av att frågan behandlas vidare, översänder Justitiekanslern en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet.

Ärendet

Bakgrund

Justitiekanslerns tillsyn över den offentliga verksamheten är främst inriktad på att denna fullgörs på ett riktigt sätt utifrån de krav som författningsregler­ingen ställer upp för själva förfarandet. Tillsynen koncentreras bl.a. till frågor om rättssäkerhet.

En av Justitiekanslerns uppgifter är vidare att handlägga anspråk på ersättning med stöd av lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Justitiekanslern har också rätt att överklaga beslut av domstol i fråga om ersättning av allmänna medel till exempelvis offentliga försvarare och får därför underrättelser om sådana beslut. (Se 3 § förordning [1995:1301] om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, lagen [2005:73] om rätt för Justitiekanslern att överklaga vissa beslut och Domstolsverkets föreskrifter om rättshjälp och underrättelser till Justitiekanslern DVFS 2020:15.)

Justitiekanslern har inom ramen för den nyss beskrivna verksamheten tagit del av ett stort antal domar där enskilda personer har varit frihetsberövade. Till vissa av domarna har ett avräkningsunderlag bifogats. Vid en närmare kontroll har Justitiekanslern kunnat notera att det görs olika bedömningar av frågan när ett avräkningsunderlag ska upprättas. Särskilt vanligt förekommande är att det görs olika bedömningar när domstolar meddelar en frikännande dom.

Att det finns olika synsätt och tillämpning hos domstolarna i fråga om när avräkningsunderlag ska upprättas berörs också i betänkandet som låg till grund för strafftidslagen (2018:1251). Där framfördes att utredningen under arbetets gång hade fått intrycket att det i vissa fall är oklart hur eller till och med om ett avräkningsunderlag ska upprättas (se SOU 2016:18 s. 267).

Ett avräkningsunderlag är visserligen av stor nytta för Justitiekanslern när myndigheten ska ta ställning till hur långt frihetsberövandet har varit och om ersättning ska utbetalas inom ramen för statens frivilliga skadereglering. Samtidigt kan eventuella oklarheter vad gäller de skyldigheter som finns att upprätta underlag vara problematiska på flera sätt, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

Mot den bakgrunden beslutade Justitiekanslern att inleda ett särskilt initiativärende. Med hänsyn till de uppgifter som Domstolsverket har på området i fråga om utveckling av rättsinformation samt utvecklings- och kvalitetsarbete för domstolarna, förelades verket att inkomma med ett yttrande. Yttrandet skulle innehålla en redogörelse för i vilka fall Domstolsverket anser att ett avräkningsunderlag ska upprättas och innefatta svar på vissa särskilt angivna frågor.

Utredningen

I yttrandet har Domstolsverket anfört i huvudsak följande.  

Frågan när ett avräkningsunderlag ska upprättas

Det som är relevant att svara på är enligt Domstolsverkets uppfattning om ett avräkningsunderlag ska upprättas endast i de fall där det finns en påföljd att avräkna frihetsberövandet mot (vid tidpunkten för domen eller vid ett senare undanröjande), eller i samtliga mål där ett frihetsberövande har förekommit. Mer konkret blir frågeställningen om ett avräkningsunderlag ska upprättas endast vid en påföljd som innefattar fängelse, sluten ungdomsvård, skyddstillsyn eller villkorlig dom, eller om det även ska upprättas vid andra påföljder exempelvis böter eller vid frikännande dom. Om avräkningsunderlag ska upprättas vid frikännande dom, uppkommer följdfrågan om det även ska upprättas när ett mål avskrivs efter nedlagt åtal.

Avräkningsunderlaget ska utgöra en anteckning som ska rapporteras till Kriminalvården eller Statens institutionsstyrelse för ett avräkningsbeslut. Ett avräkningsunderlag är alltså ett kommunikationsmedel som domstolarna ska använda för att meddela dessa myndigheter vilka frihetsberövanden som har föregått ett avgörande. Det framgår inte av någon författning eller något förarbetsuttalande om ett avräkningsunderlag även ska upprättas för andra syften.

Svea hovrätt konstaterade vid en viceordförandekonferens den 12 december 2018 att varken förarbetsuttalanden eller den förordningsreglering som finns är entydig i frågan. Viceordförandena enades om att avräkningsunderlag inte kan behöva upprättas vid frikännande dom samt att det inte heller behöver upprättas när påföljden bestäms till enbart böter eller överlämnande till rättspsykiatrisk vård eller missbruksvård enligt 31 kap. brottsbalken. Domstolsverket delar denna bedömning.

Domstolsverkets bedömning är alltså sammanfattningsvis att en domstol är skyldig att upprätta ett avräkningsunderlag endast vid avgöranden som innefattar påföljderna fängelse, sluten ungdomsvård, skyddstillsyn eller villkorlig dom. Mot bakgrund av att bestämmelserna är otydliga går det emellertid inte att dra slutsatsen att det skulle vara fel att upprätta avräkningsunderlag även i andra fall, även om det inte är nödvändigt.

Domstolsverket vill dock framhålla att domstolarna inte är bundna av Domstolsverkets uppfattning i frågan.

Närmare om relevanta regler och Domstolsverkets handböcker

Domstolsverket får föreskriva om utformningen av avräkningsunderlag. Det kan också nämnas att det finns bestämmelser i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m., där det regleras i vilka fall tidigare avgöranden inklusive tillhörande avräkningsunderlag ska bifogas en dom.

I Brottmålshandboken står:

"Den tid någon har varit frihetsberövad på ett sådant sätt som avses i 2 § lagen (2018:1250) om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande ska antecknas i en handling som bifogas domen eller domsbeviset (handlingen hämtas från Vera)."

Det finns följande anvisningar i Expedieringshandboken om vad som ska bifogas dom/domsbevis vid expediering:

"Har genom domen eller beslutet

- dömts till fängelse (gäller även fängelse enligt 28 kap. 3 § brottsbalken) eller sluten ungdomsvård,

- villkorligt medgiven frihet helt eller delvis förklarats förverkad,

-förordnats att tidigare utdömt fängelse ska avse ytterligare

brott (tillämpning av 34 kap. 3 § brottsbalken),

- ålagts förvandlingsstraff för böter eller förordnats att tidigare ålagt förvandlingsstraff ska avse ytterligare böter bifogas i förekommande fall

1. a) i målet upprättat avräkningsunderlag

Det finns ingen anvisning om att avräkningsunderlag ska expedieras vid andra påföljder eller vid frikännande dom.

Domstolsverkets handböcker ger domstolarna vägledning i den praktiska mål- och ärendehanteringen, men de utgör inte någon egentlig rättskälla.

Domstolsverket ska överväga om det i brottmålshandboken tydligare bör anges när ett avräkningsunderlag ska upprättas. Det bör i sådana fall framgå att det är Domstolsverkets tolkning av rättsläget och att det inte är bindande för domstolarna.

Avslutande synpunkter

Det tycks råda osäkerhet bland domstolarna om ett avräkningsunderlag ska upprättas i vissa fall. Den osäkerheten leder troligen till att avräkningsunderlag upprättas "för säkerhets skull" och därmed i fler fall än när det behövs.

Domstolsverket har inte mandat att föreskriva om vid vilka situationer ett avräkningsunderlag ska (eller inte ska) upprättas. Ett eventuellt förtydligande behöver därför i så fall göras i lag eller förordning.

Domstolsverket har inte fått något uppdrag från regeringen att se över frågan om när ett avräkningsunderlag ska upprättas. Verket har inte heller på eget initiativ prioriterat någon översyn eller efterfrågat förordningsändringar.

Verksamhetsstödet Vera möjliggör att ett avräkningsunderlag automatiskt upprättas tillsammans med domen när minst ett frihetsberövande har registrerats. Om fälten för frihetsberövande lämnas tomma, upprättas således inget avräkningsunderlag. Inom projektet Digitaliserad brottmålshantering, DBM, utvecklas nu verksamhetsstöd som ytterligare ska underlätta för domstolspersonalen att fylla i uppgifterna i avräkningsunderlaget på rätt sätt. I brist på tydlig författningsreglering kan verksamhetsstödet inte utformas mer styrande än så.

Det medför ett visst arbete för domaren att kontrollera uppgifterna i ett avräkningsunderlag. Därtill medför avräkningsunderlaget ytterligare ett dokument att expediera för domstolspersonalen.

Domstolen hämtar uppgifterna om frihetsberövanden från förundersökningsprotokollet. Om det kan bli aktuellt med att undanröja skyddstillsyn eller förverka villkorlig frigivning inhämtar domstolen även uppgifter från Kriminalvården för att få veta om Övervakningsnämnden har omhändertagit den misstänkte (se 5 § förordningen [2019:96] om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande). Uppgifter om omhändertagande inhämtas dels inför huvudförhandlingen, dels innan domen meddelas om den inte avkunnas samma dag som förhandlingen. Det kan även nämnas att den dömde kan omhändertas efter domen men innan domen kan verkställas, varför Kriminalvården behöver göra ytterligare en kontroll inför straffverkställigheten. Denna ytterligare kontroll berör dock inte domstolarnas verksamhet.

Eftersom det således medför arbete för domstolarna att rapportera uppgifter till Kriminalvården som den myndigheten redan har kännedom om vore det på sikt önskvärt att frågan om behovet av avräkningsunderlag ses över i ett större sammanhang.

Justitiekanslerns bedömning

Inledande synpunkter med anledning av tillsynsärendet

Inledningsvis vill jag instämma i Domstolsverkets uppfattning att den aktuella regleringen är otydlig och att det därför kan vara svårt att avgöra när ett avräkningsunderlag ska upprättas.

Ett frihetsberövande är en av de mest ingripande formerna av myndighetsutövning som kan riktas mot en enskild. För att upprätthålla den enskildes rättssäkerhet krävs det att användningen av sådana tvångsåtgärder sker på ett korrekt sätt. Myndigheter som hanterar frågor som rör frihetsberövanden måste därför ha väl fungerande rutiner, b.la. för kontroll och utbyte av information. Det innebär också att höga krav ställs på noggrannhet hos anställda som handlägger denna typ av frågor och på att innehållet i exempelvis avräkningsunderlag är korrekt.

Av särskild betydelse i sammanhanget måste då vara att det av aktuella författningsbestämmelser tydligt ska framgå vilka skyldigheter domare har i fråga om upprättande av avräkningsunderlag. Det är också angeläget att domare har erforderligt stöd för den rapportering som ska göras.

Förhoppningen är att detta beslut kan ge vägledning i frågorna utifrån myndighetens uppfattning och identifiera de oklarheter som finns i regleringen.

Rättsliga utgångspunkter

Bakgrunden till regleringen

Genom en lagändring som trädde i kraft 2000 flyttades ansvaret för obligatorisk avräkning av tid för frihetsberövande över från domstolarna till kriminalvården. När det gäller sådan avräkning ska domstolarna numera endast lämna uppgifter till kriminalvården om det frihetsberövande som förekommit i målet.

Inför att ansvaret för obligatorisk avräkning skulle flyttas över uttalades i förarbetena att avräkningsunderlag ska upprättas över frihetsberövande som kan eller kan komma att föranleda avräkning när en domstol dömer till fängelse, sluten ungdomsvård, skyddstillsyn eller villkorlig dom samt förordnar att ett tidigare utdömt fängelsestraff eller tidigare utdömd sluten ungdomsvård ska avse ytterligare brott (se prop. 1999/2000:26 s. 60).

Den strafftidslagstiftning som trädde i kraft 2019 syftade till att göra reglerna tydligare och enklare att förstå och använda. I de förarbetena angavs att förslagen inte skulle innebära någon förändring i skyldigheten att upprätta avräkningsunderlag enligt 16 § förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. Skälen som redovisades för detta var att det även fortsättningsvis finns ett behov av att domstolarna på motsvarande sätt som idag, tillhandahåller och redovisar uppgifter om frihetsberövanden som föregått en dom eller beslut om fängelse eller sluten ungdomsvård och som ska tillgodoräknas den dömde enligt den nya lagen. (Se SOU 2016:18 s. 267 och prop. 2017/18:250 s. 142.) 

Enligt författningskommentaren till strafftidslagen och lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande avser lagarna att täcka alla situationer där tillgodoräknande av frihetsberövande aktualiseras (se prop. 2017/18:250 s. 161 f. och 189 f.). De omfattar således frihetsberövanden som föregått en dom som lett till en annan påföljd än fängelse eller sluten ungdomsvård under förutsättning att frihetsberövandena kan avräknas vid verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Det innebär att t.ex. fängelse som förvandlingsstraff för böter omfattas av tillämpningsområdet, liksom fängelsestraff som i beslut bestämts i samband med undanröjande av villkorlig dom eller skyddstillsyn (jfr 27 kap. 6 § och 28 kap. 9 § brottsbalken).

Nuvarande reglering

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har enligt bemyndigandet i 5 § lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande rätt att meddela föreskrifter om bl.a. avräkningsunderlag.

I 16 § första stycket förordningen om mål och ärenden i allmän domstol har regeringen föreskrivit att den tid en person har varit frihetsberövad på ett sådant sätt som avses i 2 § lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande, ska antecknas i en handling som bifogas domen eller beslutet (avräkningsunderlag).

Enligt den sistnämnda paragrafen ska, om någon har dömts till fängelse på viss tid eller till sluten ungdomsvård och den dömde med anledning av de brott som prövats i målet eller som påföljden avser har varit frihetsberövad i Sverige eller utomlands under en sammanhängande tid av minst 24 timmar, tiden för frihetsberövandet tillgodoräknas den dömde som verkställighet av påföljden.

I 21 § förordningen om mål och ärenden i allmän domstol har regeringen vidare föreskrivit att Domstolsverket får meddela föreskrifter om utformningen av avräkningsunderlag.

Närmare om min syn på de aktuella frågorna

Som redan framgått ger förordningstexten och förarbetsuttalandena inte någon entydig ledning vad gäller i vilka fall avräkningsunderlag ska upprättas. Den aktuella bestämmelsen i förordningen kan läsas på olika sätt, eftersom den inte begränsar eller räknar upp i vilka fall ett avräkningsunderlag ska upprättas. I stället hänvisar den till tid där en person varit frihetsberövad på ett sådant sätt som avses i 2 § i lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande. Det skulle kunna hävdas att domstolen ska upprätta ett avräkningsunderlag så fort ett sådant frihetsberövande har förekommit i målet. Den aktuella lagen är emellertid enbart tillämplig när tid för frihetsberövande ska eller får tillgodoräknas som verkställighet av påföljd (se 1 §). Den tolkning av förordningstexten som ligger närmast till hands är därför att om frågan om tillgodoräknande av frihetsberövandet överhuvudtaget inte kan aktualiseras, är lagen inte tillämplig och den tid personen har varit frihetsberövad behöver därmed inte heller antecknas i ett avräkningsunderlag.

Genom det anförda står det enligt min uppfattning klart att avräkningsunderlag inte behöver upprättas vid en frikännande dom. Vad gäller de situationer där ett frihetsberövande vid en senare tidpunkt kan komma att föranleda avräkning, kan det däremot vara befogat att upprätta ett avräkningsunderlag (se även de redovisade uttalandena i prop. 1999/2000:26 s. 60). Anledningen till det är att redan vid det första avgörandet skapa ett tillförlitligt underlag för ett beslut om hur länge personen ska vara berövad sin frihet, för det fall att påföljden senare skulle undanröjas och ersättas av en frihetsberövande påföljd. Exempel på det sistnämnda är när rätten på grund av misskötsamhet undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn och istället dömer till fängelse.

Mot den bakgrunden delar jag i princip Domstolsverkets uppfattning i frågan. Precis som Domstolsverket kommer fram till behöver en domstol alltså inte upprätta ett avräkningsunderlag vid frikännande dom eller när påföljden bestäms till överlämnande till särskild vård enligt 31 kap. brottsbalken. Däremot ska ett avräkningsunderlag upprättas vid avgöranden som innefattar påföljderna fängelse, sluten ungdomsvård, skyddstillsyn och villkorlig dom. Det anförda bör enligt min mening även innefatta de fall där rätten förordnar att sådan tidigare utdömd påföljd ska omfatta ytterligare brott.

Som konstaterats ovan omfattas fängelse som förvandlingsstraff för böter av tillämpningsområdet för strafftidslagen och lagen om tillgodoräknande av tid för frihetsberövande. Vidare är det även vad gäller böter möjligt att vid en senare tidpunkt under vissa närmare förutsättningar förvandla dessa till fängelse. Därmed kan ifrågasättas om det inte, till skillnad från vad Domstolsverket har anfört, kan finnas motsvarande skäl som ovan har redovisats att upprätta ett avräkningsunderlag när påföljden enbart bestäms till böter. Detta gäller inte minst med hänsyn till att fängelse som förvandlingsstraff för böter förväntas bli vanligare efter de ändringar i bötesverkställighetslagen (1979:189) som trädde i kraft nu i januari 2021.

Oavsett vilken bedömning som görs av det nu anförda är den otydlighet som finns i den nuvarande ordningen enligt min mening inte tillfredsställande. Hanteringen av avräkningsunderlag är inte enhetlig och blir därmed inte heller förutsebar för den enskilde. Otydligheten innebär dessutom olägenheter på det sättet att den dels skapar merarbete för domstolarna och Kriminalvården, dels innebär att gränserna för domarnas skyldigheter i detta avseende blir otydliga. Ytterst finns det också en risk ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Detta eftersom felaktigheter i underlagen eller uteblivna sådana kan leda till att den dömde inte tillgodoräknas avräkningsbara frihetsberövanden.

Det är av största vikt att domare har erforderligt stöd för rapporteringen som ska ske i denna fråga och att relevant kompetensutbildning ges på området. Frågan om i vilka fall ett avräkningsunderlag ska upprättas bör också, mot bakgrund av vad som nu har framkommit, bli föremål för översyn. Alternativt behöver ett förtydligande av reglerna göras. I syfte att understryka vikten av att frågan behandlas vidare, översänder jag en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet.