Diarienr: 6263-19-4.3.2 / Beslutsdatum: 24 jun 2020

Inget skadestånd men väl kritik mot Polismyndigheten för att pass spärrades utan författningsstöd m.m.

Justitiekanslerns beslut

  1. Justitiekanslern avslår sökandens anspråk.
  2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för att ett pass spärrades utan författningsstöd och utan att den som berördes av beslutet informerades om det.

Ärendet

Bakgrund

Sökanden bodde utomlands när hennes son föddes år 2016. Sonen fick ett svenskt pass utfärdat av ambassaden i Bern innehållande bl.a. hans samordningsnummer. Hösten 2018 flyttade familjen till Sverige. Sonen fick då ett svenskt personnummer. Polismyndigheten spärrade hans pass den 2 juni 2019.

Den 13 juli 2019 reste familjen till Sri Lanka. När de skulle resa vidare till Australien tio dagar senare blev de stoppade vid incheckning eftersom sonens pass var spärrat. Sökanden fick därför stanna kvar i Sri Lanka tillsammans med sonen. Dagen efter fick de av svenska ambassaden i New Delhi veta att sonen kunde få ett ordinarie pass av ambassaden inom sju till tio dagar, men att det svenska konsulatet i Colombo kunde utfärda ett provisoriskt pass samma dag. Vidare informerades hon om att ett provisoriskt pass endast kunde utfärdas för resan till Australien och att sonen behövde ett nytt pass från ambassaden i Canberra för att kunna åka hem till Sverige.

En ansökan om ett provisoriskt pass för sonen lämnades in till konsulatet dagen därpå och ett sådant pass utfärdades sedan för en enkel resa till Australien. Både ambassaden i New Delhi och konsulatet i Colombo utfärdade följebrev för att underlätta utresan. Det visade sig senare att det följebrev som konsulatet skrivit innehöll ett skrivfel.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt skadestånd av staten med 18 462 kr på den grunden att sonens passärende genomgående hanterats brist­­fälligt av ansvariga myndigheter. Hon har framhållit att hon inte fick någon information om att sonens pass hade spärrats. Att det uppdagades först när familjen var utomlands innebar stora olägenheter för resesällskapet och även ökade kostnader i form av bl.a. nya flygbiljetter och kostnader för två provisoriska pass.

Utrikesdepartementet och Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket.  

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Passmyndigheternas handläggning av och beslut i passärenden är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 3 § skadeståndslagen ska staten också ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Om ett tydligt besked lämnas med anledning av ett pågående eller nära förestående ärende hos myndigheten anses beskedet ha lämnats vid myndighetsutövning. Beträffande sådana upplysningar är därför 3 kap. 2 § skadeståndslagen tillämplig (jfr NJA 1985 s. 696 I och II).

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en domstol eller annan myndighet har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. I regel är det endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar som kan anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. En helhetsbedömning ska göras. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrundande är inte tillräckligt för att ersättning ska utges. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning. 

Enligt 6 kap. 1 § andra stycket skadeståndslagen kan skadestånd med anledning av ren förmögenhetsskada jämkas om vållande på den skadelidandes sida har medverkat till skadan. Jämkning ska ske med hänsyn till graden av vållande på ömse sidor och övriga omständigheter.

Om samordningsnummer, personnummer och pass m.m.

Det är Skatteverket som har till uppgift att tillhandahålla korrekta och aktuella uppgifter i det svenska folkbokföringsregistret samt avisera sådana uppgifter till andra myndigheter. Av folkbokföringslagen (1991:481) framgår att ett personnummer fastställs när en person folkbokförs i Sverige och att ett samordningsnummer kan tilldelas i annat fall (18 och 18 a §§). Person- och samordningsnummer tilldelas av Skatteverket och utgör en persons identitetsbeteckning i Sverige. Det innebär att det inte är möjligt för en och samma person att ha två olika personnummer eller att samtidigt ha ett personnummer och ett aktivt samordningsnummer. När tilldelning av personnummer sker inaktiverar därför Skatteverket eventuella samordningsnummer genom en spärr i folkbokföringen. Spärren aviseras ut till andra myndigheter.

I passlagen (1978:302) och i passförordningen (1979:664) finns bestämmelser om pass. Polismyndigheten är passmyndighet inom riket och beskickningar respektive konsulat fullgör vissa uppgifter som passmyndighet utom riket (2 § lagen). Av lagen framgår att en svensk medborgare inte får resa till ett land utanför Europa utan att medföra ett giltigt pass (5 §). Vidare framgår i vilka situationer ett pass ska återkallas (bl.a. 12 §). Efter att ha hört Regeringskansliet får Polismyndigheten meddela ytterligare föreskrifter om verkställigheten av passlagen och passförordningen, när det gäller pass som utfärdas inom riket. Efter att ha hört Polismyndigheten får Regerings-kansliet meddela motsvarande föreskrifter för passmyndigheten utom riket (29 § förordningen). Sådana föreskrifter, av vilka det bl.a. framgår när ett pass ska spärras, finns i Regeringskansliets föreskrifter om handläggningen av ärenden om pass m.m. (UF 2009:9) och Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och internationellt identitetskort (PMFS 2019:3, FAP 530-1). Ytterligare vägledning om hanteringen av passärenden finns i Utrikesdepartementets Vägledning vid handläggning av passärenden.

Bedömningen i detta fall

Sökanden har gjort gällande att skadeståndsskyldighet för staten har uppkommit till följd av att svenska ambassaden i Bern, när sonens pass utfärdades, inte informerade om att passet kunde komma att spärras om familjen flyttade till Sverige. Vidare gav ambassaden i New Delhi felaktig information dels om förutsättningarna att få ett provisoriskt pass som omfattade flera resor, dels om handläggningstiden för ett passärende. Slutligen bör ersättning ges på grund av att konsulatet i Colombo inte makulerade det spärrade passet och då handlingarna från konsulatet innehöll ett skrivfel.

Justitiekanslern konstaterar inledningsvis att det inte har funnits någon författningsreglerad skyldighet för ambassaden i Bern att informera sökanden om vad som kunde hända med sonens pass om familjen skulle flytta till Sverige i framtiden. Det kan inte heller anses följa någon sådan av myndigheternas allmänna serviceskyldighet i 6 § förvaltningslagen (2017:900).

Vad sedan gäller frågan om ambassaden i New Delhi lämnat felaktig information om förutsättningarna för sonen att få ett provisoriskt pass för hela resan anser Justitiekanslern – i likhet med Utrikesdepartementet – att provisoriskt pass endast torde kunna utfärdas för en resa, alternativt för flera resor som sker i en omedelbar följd. Ambassaden bedöms därför inte ha lämnat någon felaktig uppgift i denna del. Beträffande uttalandena om handläggningstiden för att få ett pass utfärdat har det inte framkommit annat än att ambassaden uttalade sig om sina egna handläggningstider. I fråga om påstådda felaktigheter hos konsulatet konstateras att dessa varken sedda för sig eller tillsammans har orsakat några av de skador som påstås.

Av det sagda följder att skadestånd inte kan ges med anledning av utlandsmyndigheternas agerande.

Sökanden har även gjort gällande att skadeståndsskyldighet har uppkommit med anledning av Polismyndighetens beslut att spärra sonens pass och inte informera om det. Justitiekanslern gör i den delen följande bedömning.

Det är utrett att sökandens son tilldelades ett personnummer under hösten 2018 och att Skatteverket därför inaktiverade hans samordningsnummer genom en spärr i folkbokföringen. Spärren aviserades ut till andra myndigheter. Såvitt gått att utröna ledde detta till att det genom Polismyndighetens passystem så småningom verkställdes ett automatiskt spärrförfarande. Justitiekanslern konstaterar att det varken av passlagen, passförordningen eller av Polismyndighetens föreskrifter på området följer en möjlighet för polisen att återkalla eller spärra ett pass för att det betraktas som ogiltigt på grund av ändrade uppgifter i folkbokföringen. Polisens spärrbeslut har alltså saknat stöd i någon författning. Det kan dessutom inte anses godtagbart att pass spärras i en sådan situation utan att den som berörs informeras om det. Polisens agerande är att betrakta som felaktigt i skadeståndslagens mening.

I detta fall uppkommer dock fråga om ett eventuellt skadestånd ska jämkas.

Enligt Justitiekanslern måste förutsättas att sökanden haft vetskap om att sonen tilldelats ett personnummer och att uppgifterna i hans pass därmed inte längre var korrekta. Det åligger enskilda att se till att de identitetshandlingar som används under en resa är giltiga och att de innehåller riktiga och aktuella uppgifter. I sammanhanget noteras att det på de ansvariga myndigheternas hemsida finns tydlig information om att ett pass betraktas som ogiltigt och behöver bytas ut när en person byter från ett samordningsnummer till ett personnummer. (Se Skatteverkets webbplats under rubriken ”Folkbokföring” respektive ”Personnummer och samordningsnummer”, Polismyndighetens webbplats under rubriken ”Svar på vanliga frågor om pass och nationellt id-kort – Vad händer med mitt giltiga pass om jag byter namn eller personnummer?” samt även www.swedenabroad.se.)

Att sökanden genomförde en resa med sonen till en destination som kräver giltigt pass, med ett pass som innehöll felaktiga identitetsuppgifter, innebär att hon har medverkat till den skada som uppkom. Vid en samlad bedömning bedöms sökanden ha förorsakat skadan i sådan mån att ersättningen för de skador hon kan visa att hon drabbats av bör sättas ned till noll. Vid denna bedömning saknas anledning att gå in på om de skador som sökanden gör gällande är ersättningsgilla eller inte.

Sammanfattningsvis ska sökandens skadeståndsanspråk alltså avslås.

Tillsyn

Som Justitiekanslern har konstaterat saknas reglering vad gäller förutsättningarna för Polismyndigheten att återkalla och spärra ett pass för att uppgifterna i folkbokföringen har ändrats. Detta gäller inte bara de fall där en person byter från samordningsnummer till personnummer, utan också vid andra ändringar i folkbokföringen, som exempelvis en namnändring. Att polisens automatiska system ändå regelmässigt spärrar pass i sådana situationer är naturligtvis problematiskt. Även om en sådan åtgärd kan tyckas både ändamålsenlig och rimlig får den anses stå i strid med den offentligrättsliga legalitetsprincipen. Polismyndigheten ska kritiseras för denna hantering. Det är också en otillfredsställande ordning att en så relativt ingripande åtgärd från myndighetens sida vidtas utan att den för vilken passet är utställt upplyses om det (jfr 5 kap. 1 § andra stycket och tillhörande allmänna råd i PMFS 2019:3).

Det är angeläget att det övervägs huruvida Polismyndigheten bör ha lagliga möjligheter att återkalla och spärra pass som är att betrakta som ogiltiga med anledning av ändrade personuppgifter. En kopia av detta beslut skickas därför till Justitiedepartementet. I den mån det är önskvärt att Polismyndigheten genom sina föreskrifter också ska kunna spärra pass som utfärdats av en utlandsmyndighet uppmärksammas departementet även på att formuleringen i 29 § passförordningen kan behöva ses över.