Inget skadestånd men väl kritik mot Polismyndigheten för att ett beslut om handfängsel inte dokumenterats
Justitiekanslerns beslut
- Justitiekanslern avslår AA:s anspråk.
- Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för att ett beslut om handfängsel inte har dokumenterats med följden att det inte går att slå fast att det har funnits tillräckliga skäl för åtgärden.
Ärendet
Bakgrund
Den 6 december 2017 frihetsberövades AA (sökanden) i Partille efter beslut av åklagare. Han fördes omedelbart i bil till Eskilstuna. Under transporten, som påbörjades tidigt på morgonen och pågick till lunchtid, var sökanden handfängslad. Beslutet att använda handfängsel under transporten har inte dokumenterats. Under transporten gjordes ett stopp för toalettbesök vid en vägkrog. Det upptäcktes då att nycklarna till handfängslen saknades. Sökanden fick en jacka placerad över händerna och toalettbesöket genomfördes.
Den 31 januari 2020 upprättades en anmälan om tjänstefel med anledning av händelsen. Samma dag beslutade åklagare att inte inleda förundersökning.
Anspråket m.m.
Sökanden har begärt skadestånd av staten för kränkning med ett belopp upp till 3 000 kr på den grunden att Polismyndigheten felaktigt beslutat om handfängsel och hanterat åtgärden på ett bristfälligt sätt. Till stöd för sitt anspråk har han anfört följande.
Han hade endast uppträtt lugnt och ifrågasätter därför att det fanns grund för att besluta om handfängsel överhuvudtaget. Att sedan glömma nyckeln är påtagligt försumligt. Det ska särskilt beaktas att han var tvungen att gå på toaletten på en offentlig restaurang i handfängsel. Han kände obehag av händelsen och hans värdighet har kränkts.
Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket.
Justitiekanslerns bedömning
Skadeståndsrätt
Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.
Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträffande skadefall som inträffat efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet tillhandahålla rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen ska denna bestämmelse tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen i regel inte grundas på skadeståndslagen. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.
Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26, NJA 2013 s. 842 p. 61 och prop. 2017/18:7 s. 66). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.
Europakonventionen
Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten får enligt artikel 8.2 inte inskränkas annat än med stöd av lag (det s.k. laglighetskravet). Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i förhållande till sitt syfte (det s.k. proportionalitetskravet).
Handfängsel och krav om dokumentation
Polisman som omhändertar en person får enligt 10 a § polislagen (1984:387) använda handfängsel om personen uppträder våldsamt och det är absolut nödvändigt med hänsyn till dennes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. Handfängsel får också användas vid transport, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl.
Eftersom fängselbeläggning innebär ett allvarligt ingrepp i den personliga integriteten är det av vikt att en sådan åtgärd vidtas först sedan det efter noggrant övervägande konstaterats att den är nödvändig. Det får inte förekomma att fängsel används rutinmässigt eller att de används enbart av praktiska skäl. (Se JO 1993/94 s. 43 och JO 1994/95 s. 166.)
Enligt 8 § polislagen ska ett polisingripande ske på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Om tvång måste användas, ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås.
Av 28 § polislagen framgår att protokoll ska föras över ingripanden som innebär användning av fängsel, skjutvapen, tårgas samt tekniska hjälpmedel för att stoppa fordon eller annat transportmedel. Ett sådant protokoll ska innehålla uppgift om skälen för åtgärden. Ansvarig för att protokoll upprättas är den som har fattat beslutet.
Närmare föreskrifter om dokumentation finns i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation enligt 27 och 28 §§ polislagen (RPSFS 2011:12, FAP 100-2).
Bedömningen i detta fall
Sökanden har inte har gjort gällande att själva beslutet att frihetsberöva honom har varit felaktigt. Frågan som Justitiekanslern har att ta ställning till är istället om det har uppkommit skadeståndsskyldighet för staten med anledning av beslutet om handfängsel eller till följd av hur åtgärden hanterades i övrigt.
Åklagare har beslutat att inte inleda förundersökning avseende tjänstefel till följd av vad som hänt och utredningen ger inte heller stöd för att det skulle ha förekommit något annat brott som kan ge skadestånd för ideell skada med stöd av skadeståndslagen. Frågan är då om sökandens rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts.
Beslutet om att använda handfängsel dokumenterades aldrig. Det är alltså inte möjligt att med stöd av dokumentation från tidpunkten för beslutet bedöma huruvida åtgärden har varit förenlig med lag eller om den kan betraktas som proportionerlig i förhållande till sitt syfte. Detta är naturligtvis otillfredsställande. En av de poliser som deltog under transporten har i efterhand uppgett att beslutet fattades eftersom de inte visste vem de hade att göra med och då de skulle färdas med sökanden i bil en länge sträcka. Dessa omständigheter kan emellertid inte, sett ensamma, läggas till grund för slutsatsen att åtgärden har utgjort ett motiverat och proportionerligt ingrepp i sökandens rätt till privatliv m.m. enligt artikel 8 i Europakonventionen. Annat har alltså inte framkommit än att Europakonventionens krav på proportionalitet inte har varit uppfyllt. Till det kommer att det under den flera timmar långa resan saknades möjlighet att ta av sökanden handfängslen eftersom nyckeln inte hade tagits med för transporten.
Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att sökanden ges skadestånd för den ideella skada han lidit till följd av överträdelsen.
I detta fall har det varit fråga om en engångshändelse. Vid tillfället var sökanden anhållen och skulle transporteras en längre sträcka i en bil. Den ytterligare rörelseinskränkning som handfängslet innebar måste därför ses som marginell. Även om det har varit obehagligt och påfrestande för sökanden att beläggas med handfängsel som dessutom inte kunde tas av under färden anser Justitiekanslern sammantaget att den ideella skadan får anses vara av mindre allvarligt slag. Det lidande som sökanden drabbats av får därför i det här fallet anses tillräckligt kompenserat genom att Justitiekanslern konstaterar att Europakonventionen har åsidosatts. (Jfr NJA 2013 s. 842 samt Gillian och Quinton mot Förenade kungariket, no 4158/05, dom den 12 januari 2010.) Sökanden har således inte rätt till någon ekonomisk ersättning för ideell skada med anledning av att hans rättigheter enligt artikel 8 i Europakonventionen har överträtts.
Tillsyn
Som Polismyndigheten har redogjort för i sitt yttrande har Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern i tidigare beslut uttalat att det är av stor vikt att protokollen avseende beslut att använda handfängsel i varje enskilt fall innehåller en tydlig redogörelse av skälen för åtgärden. Att det sker en noggrann dokumentation är av betydelse för den enskildes rättssäkerhet, för en tillsynsmyndighets granskning men också för Polismyndighetens egenkontroll och intresse. Följden av en bristfällig dokumentation kan vid en efterhandsgranskning bli att en åtgärd som i själva verket haft fog för sig framstår som oproportionerlig (se bl.a. JK:s beslut den 13 januari 2020 med dnr 4886-19-4.3.2).
Att beslutet om handfängsel inte har dokumenterats överhuvudtaget gör att det inte har varit möjligt att granska vilka överväganden som har gjorts gällande nödvändighet och proportionalitet och om det därmed funnits tillräcklig grund för åtgärden. Det har inte heller varit möjligt att utröna vem som fattade beslutet. Detta är inte godtagbart och gör att Polismyndigheten ska kritiseras för det inträffade.
Justitiekanslern förutsätter att Polismyndigheten vidtar åtgärder för att påminna poliser i yttre tjänst om vikten av tydlig avrapportering och dokumentation. Om det finns anledning till det bör också informeras och utbildas om förutsättningarna för att besluta om handfängsel och om de överväganden som alltid ska göras gällande åtgärdens nödvändighet och proportionalitet.