Allvarlig kritik mot Kriminalvården med anledning av att en person utan giltigt skäl varit placerad i avskildhet i avvaktan på placering på en riskmottagning; även fråga om skadestånd

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern riktar allvarlig kritik mot Kriminalvården med anledning av att AA, efter det att han börjat verkställa sitt fängelsestraff, utan giltigt skäl varit placerad i avskildhet i avvaktan på placering på en riksmottagning. Kriminalvården kritiseras även för att det aktuella avskildhetsbeslutet motiverats på ett sådant sätt att det gett sken av att vara lagligen grundat.

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk.

Ärendet

Bakgrund

AA häktades i mars 2020 och placerades i häktet Uddevalla, varifrån han senare flyttades till häktet Göteborg. Dom i målet meddelades den 2 april 2020. Dagen innan, dvs. den 1 april 2020, häktades AA i ett annat mål. I det nya målet dömdes han i september 2020 till fängelse i fyra år och sex månader. Vid tidpunkten för verkställighetens början, den 22 september 2020, vistades AA fortfarande i häkte. Häktet anmälde honom dagen därpå för placering vid riksmottagningen i Kumla.

På grund av den akuta platsbristen i häktet och den långa kön till riksmottagningen kontaktade häktet anstalten Tidaholm för att diskutera möjligheten att tillfälligt placera klienter där. Anstalten Tidaholm klargjorde emellertid redan i början av processen att det på grund av hög beläggning endast fanns avskildhetsplatser att tillgå i anstalten.

Häktet Göteborg öppnade den 14 november samma år ett ärende om tillfällig placering av AA vid anstalten Tidaholm med motiveringen att han väntade på en plats i riksmottagningen. Han flyttades till anstalten Tidaholm samma dag.

Vid ankomst till anstalten Tidaholm beslutades att AA skulle placeras i avskildhet enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen. Enligt avskildhetsbeslutet var skälen för att avskilja AA dels att det förelåg risk för AA:s eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa om han skulle placeras i gemensamhet på anstalten Tidaholm, dels den rådande platssituationen på anstalten. 

Avskildhetsbeslutet omprövades vid två tillfällen under november och 4 december 2020, dock utan någon ändring. Avskildhetsbeslutet upphävdes den 8 december 2020 och AA omplacerades samma dag till riksmottagningen anstalten Kumla. AA begärde inte vid något tillfälle att beslutet skulle omprövas.

Anspråket m.m.

AA har begärt skadestånd av staten med skäligt belopp. Till stöd för sin begäran har han anfört i huvudsak följande. Han placerades i isolering på anstalten Tidaholm under tiden den 14 november – 8 december 2020. När detta skedde hade hans dom redan vunnit laga kraft och han var aktuell för placering på riksmottagningen i Kumla. Kriminalvården borde ha placerat honom i gemensamhet i väntan på platsen vid riksmottagningen. Placeringen i isolering saknar lagligt stöd och han har drabbats hårt psykiskt av denna. Den kränkning han orsakats berättigar honom till skadestånd.

Kriminalvården har yttrat sig över anspråket och anfört bl.a. följande.

Vid tidpunkten för då [AA] påbörjade sin verkställighet gällde att han skulle placeras i riksmottagningen i Kumla för utredning. När utredningen var klar skulle beslut om särskilda villkor och placeringsbeslut fattas.

Inledningsvis kan det konstateras att [AA:s] tid i häkte, från det att hans dom blev verkställbar, inte överskred trettiodagarsfristen i strafftidslagen. Gällande placeringen i avskildhet på anstalten Tidaholm i väntan på plats vid riksmottagningen gör Kriminalvården följande överväganden.

Placering av en intagen i avskildhet är en mycket ingripande åtgärd som bör användas med restriktivitet. Intagna på anstalt ska vistas i gemensamhet, såvida det inte finns skäl för avskildhet enligt någon bestämmelse i 6 kap. fängelselagen. Redan då [AA] förflyttades till anstalten Tidaholm stod det klart att anstalten endast hade avskildhetsplatser att erbjuda. Det kan därmed antas att [AA:s] placering i avskildhet i huvudsak berodde på platsbrist, såväl vid riksmottagningen som vid andra anstalter. Det har framkommit att avskildhetsplaceringen varade i drygt tre veckor. Avskildhetsbeslutet har motiverats med hänvisning till dels säkerhetsskäl och dels platsbrist. I beslutet redogörs dock inte för några skäl som går att hänföra till säkerhetsrisker kopplade till [AA] Det framstår därmed som att det huvudsakliga skälet till avskildhetsplaceringen har varit brist på platser i gemensamhet. Detta är naturligtvis inte i överenstämmelse med gällande regelverk.

Agerandet skulle i och för sig kunna utgöra fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Detta är emellertid inte tillräckligt för att skadeståndsansvar för ideell skada ska lämnas med stöd av skadeståndslagen. För detta krävs också att den enskilde genom felet eller försummelsen har utsatts för en allvarlig kränkning i form av ett brott som innefattat ett angrepp mot hans eller hennes person, frihet, frid eller ära.

[AA] skulle enligt gällande föreskrifter placeras vid riksmottagningen för utredning av beslut om särskilda villkor. En sådan placering kunde emellertid inte verkställas på grund av att det inte fanns några lediga platser där. Valet stod då mellan att låta [AA] kvarbli i häkte, vilket skulle lett till att tidsfristen enligt strafftidslagen överskreds, och att placera honom i en avskildhetsplats i anstalten Tidaholm. Såvitt framkommit i ärendet saknades andra handlingsalternativ. Mot bakgrund av detta kan ansvarig personal inte anses ha agerat straffbart och inte heller föreligger det ett skadeståndsansvar för Kriminalvården (jfr JK:s beslut den 14 december 2017 i dnr 11871-17-4.3 och beslut den 28 oktober 2014 i dnr 4307-13-40). Sammantaget bedömer således Kriminalvården med hänsyn till omständigheterna och den ytterst ansträngda beläggningssituationen att myndighetens agerande inte är sådant att det grundar skadeståndsskyldighet eller att [AA] drabbats av någon ersättningsgill skada.

Avslutningsvis kan framhållas att Kriminalvården de senaste åren kontinuerligt har vidtagit åtgärder för att komma till rätta med väntetiderna för placering i anstalt respektive utredningstiderna vid riksmottagningen i anstalten Kumla (se t.ex. Justitieombudsmannens ärende med dnr 7654-2020 och pågående initiativärende med dnr 1716-2022). Antalet utredare och psykologer har utökats och vissa utredningsprocesser har reviderats. Ett system med regionala mobila utredningsteam har också införts i syfte att kunna utföra utredningar inför beslut om särskilda villkor i den anstalt där den intagne för tillfället är placerad.

Sökanden har fått del av Kriminalvårdens yttrande och kommenterat detta samt vidhållit sitt skadeståndsanspråk.

Rättsliga utgångspunkter

Fängelselagen m.m.

Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas, (1 kap. 6 § första stycket fängelselagen /2010:610/).

En intagen får inte placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än vad som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska upprätthålla, 2 kap. 1 § fängelselagen. Huvudregeln är att en intagen ska vistas tillsammans med andra intagna under dagtid, (6 kap. 1 och 2 §§ samma lag). 

En intagen får hållas avskild från andra intagna om det är nödvändigt

1. med hänsyn till rikets säkerhet,
2. med hänsyn till att det finns en risk för den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på egendom som tillhör eller har upplåtits till Kriminalvården,
3. med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet,
4. för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen i anstalten,
5. för att hindra att den intagne medverkar till att någon annan intagen får tillgång till alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något sådant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller
6. för att hindra att den intagne allvarligt ofredar någon annan intagen.

Ett beslut om avskildhet enligt första stycket ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tionde dag. (6 kap. 7 § fängelselagen).

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. (32 § förvaltningslagen).

Motiveringsskyldigheten innebär att myndigheten bl.a. måste ange de omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. I motiveringen ska myndigheten redovisa vilka omständigheter som den har tillmätt betydelse och hur den har värderat dessa (Förvaltningslagen, En kommentar, JUNO version 1B, 2023-11-07).

Skadeståndslagen

Staten ska ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för, (3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen).

Staten ska också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighets­utövning (3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen). Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott.

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen, (3 kap. 4 § skadeståndslagen).

Justitiekanslerns bedömning

Skadestånd

Det kan konstateras att AA, under hela vistelsen på anstalten Tidaholm, sammanlagt 25 dagar, var placerad i avskildhet. Det framstår som uppenbart att det huvudsakliga skälet till avskildhetsplaceringen var brist på platser i gemensamhet. Som Kriminalvården framhållit anges det i beslutet om avskildhet inte några omständigheter som kan hänföras till bedömningen att det förelegat risk för AA:s eller någon annans säkerhet. Brist på platser i gemensamhet kan inte ligga till grund för ett beslut om avskildhet. Beslutet att placera AA i avskildhet har alltså saknat giltiga skäl och därmed varit uppenbart felaktigt på ett sätt som i och för sig kan grunda skadeståndsskyldighet för staten.

Statens skadeståndsansvar för ideell skada är emellertid som huvudregel begränsat till fall där den skadelidande har blivit allvarligt kränkt genom brott som innefattar ett angrepp mot hans eller hennes person, frihet, frid eller ära. Det som AA har anfört och vad som i övrigt framgår av utredningen ger inte underlag för bedömningen att det har begåtts något sådant integritetskränkande brott som är en förutsättning för att ersättning för ideell skada ska ges ut enligt 3 kap. 2 § 2 och 2 kap. 3 § skadeståndslagen.

Frågan är då om avskildhetsplaceringen har inneburit en överträdelse av Europakonventionen som i så fall kan ge en rätt till ersättning för ideell skada enligt 3 kap. 4 § skadeståndslagen.

Vad gäller brister i förhållanden under verkställigheten ska prövningen som utgångspunkt ske mot det förbud mot omänsklig eller förnedrande behandling som föreskrivs i artikel 3 i Europakonventionen. I vissa fall kan även en bedömning i förhållande till skyddet för privatliv i artikel 8 aktualiseras (se Raninen mot Finland, 20972/92, dom meddelad den 16 december 1997, p. 63).

För att förbudet mot omänsklig eller förnedrande behandling ska aktualiseras måste de brister som påstås vara av ett tillräckligt allvarligt slag (se t.ex. Van der Ven mot Nederländerna, 50901/99, dom meddelad den 4 februari 2023, p. 47). Även om den avskildhetsplacering som här är aktuell har varit mycket ingripande är det förhållandevis tydligt att den inte når upp till den allvarlighetsgrad som krävs. Placering i avskildhet är inte lika ingripande som isolering och det finns exempel på att betydligt lägre tider i isoleringscell har godtagits av Europadomstolen (se t.ex. Ramirez Sanchez mot Frankrike, 59450/00, dom meddelad den 4 juli 2006). Det finns inte heller något som talar för att syftet har varit att bestraffa eller förnedra AA. Därutöver ger förhållandena i ärendet inte stöd för att placeringen eller omständigheterna kring den har påverkat honom på ett sådant sätt att behandlingen ändå skulle kunna ses som omänsklig eller förnedrande. Inte heller finns det tillräckligt stöd i underlaget för att åtgärden har varit integritetskränkande på det sätt som krävs för att det ska vara fråga om ett ingrepp i hans rätt till privatliv. Någon överträdelse av konventionen har alltså inte skett.

Det sagda innebär att AA:s skadeståndsanspråk ska avslås.

Tillsyn

Placering av en intagen i avskildhet är en mycket ingripande åtgärd som endast bör ske i undantagsfall. En intagen får vidare placeras i avskildhet endast om det är nödvändigt och det föreligger sådana omständigheter som anges i 6 kap. 7 § fängelselagen. Eftersom en avskildhetsplacering kan sägas innebära ett frihetsbegränsning i frihetsberövandet måste det ställas höga krav på hur Kriminalvården tillämpar dessa bestämmelser.

Att det är fråga om en ingripande åtgärd medför vidare att Kriminalvården i beslutet har en skyldighet att motivera sitt beslut på ett korrekt sätt.

Avskildhetsbeslutet motiverades visserligen med hänvisning till dels säkerhetsskäl, dels platsbrist. Som har framkommit har platsbristen inte varit ett giltigt skäl. Eftersom utredningen har visat att det inte heller förelegat någon säkerhetsrisk, kan hänvisningen till säkerhetsskäl inte uppfattas på annat vis än att den beslutsgrunden har tillförts för att beslutet skulle framstå som lagligt. Detta borde förstås ha uppmärksammats vid de båda omprövningar som skedde.

Utredningen visar alltså att AA under hela vistelsen på anstalten Tidaholm, dvs. under 25 dagar, var placerad i avskildhet utan giltiga skäl. Avskildhetsbeslutet har därtill gett sken av att giltiga skäl har funnits på ett sätt som är oacceptabelt. Kriminalvården förtjänar allvarlig kritik för det inträffade.