Staten är skadeståndsskyldig på grund av Polismyndighetens och Åklagarmyndighetens långsamma handläggning av en förundersökning som även kritiseras

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner sökanden ersättning med dels 30 000 kr och ränta enligt 6 § räntelagen (1975:635) på beloppet från den 26 november 2021, dels 4 453 kr för ombudskostnader.

2. Polismyndigheten ska ansvara för att två tredjedelar av ersättningen i punkten 1 betalas ut till sökanden och Åklagarmyndigheten ska ansvara för att så sker för den resterande delen.

3. Justitiekanslern kritiserar Polismyndigheten och Åklagarmyndig­heten för den långsamma handläggningen av förundersökningen.

Ärendet

Bakgrund

I början av februari 2016 inledde Polismyndigheten en förundersökning mot sökanden avseende försök till grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning. Samma dag förhördes sökanden och i samband med förhöret underrättades han om brottsmisstanken. I förhöret erkände sökanden att han hade begått det misstänkta brottet.

Dagen därpå flyttades ansvaret för förundersökningen över till Åklagar­myndigheten och förundersökningen kom då att ledas av en åklagare. Den åklagaren skickade samma dag ett utredningsdirektiv till Polismyndigheten som gick ut på att det pass som sökanden använt skulle skickas till Natio­nellt forensiskt centrum (NFC) för forensisk undersökning samt att den person vars namn angavs i passet skulle kontaktas.

Därefter skickades fem påminnelser om direktivet till Polismyndigheten. Den första skickades i juli 2016, den andra i september samma år och den tredje i januari 2017. Den fjärde skickades från åklagarkammarens kammar­chef till polisområdeschefen i juli och den femte skickades av åklagar­områdets områdeschef till regionpolischefen i november samma år.

Dagen efter den sista påminnelsen begärde Polismyndigheten en forensisk undersökning av passet hos NFC och någon vecka senare kontaktades den person vars namn angavs i passet.

NFC blev klar med sin undersökning i början av april 2018 och utlåtandet över undersökningen registrerades hos Åklagarmyndigheten i mitten av april samma år. Samma dag skickade åklagaren ett direktiv till Polismynd­igheten om att sökanden skulle få del av förundersökningen för synpunkter (s.k. slutdelgivning).

En påminnelse om direktivet skickades i slutet av juni 2018 och direktivet återupprepades i juni 2019. Därefter skickades en andra påminnelse i de­cember samma år, en tredje i september 2020 och en fjärde, ställd från åklagarkammarens kammarchef till polismästaren, i december 2020.

Efter att direktivet om slutdelgivning återupprepats ännu en gång i början mars 2021 fick sökanden kort därefter del av förundersökningen. Han be­gärde då att ett nytt förhör skulle hållas med honom. Ett kompletterande förhör hölls med sökanden några dagar senare och ärendet redovisades till åklagaren i mitten av april samma år. Förundersökningsprotokollet om­fattade då 29 sidor.

Den 27 april 2021 väckte åklagaren åtal mot sökanden och i september samma år dömdes han av tingsrätten för försök till grovt bedrägeri medelst urkundsförfalskning. I sina domskäl konstaterade tingsrätten att det hade hunnit gå mer än fem år mellan den dag sökanden anmäldes för det aktuella brottet och dagen för tingsrättens dom samt bedömde att detta berodde på de brottsbekämpande myndigheternas långsamma handläggning av brotts­misstanken mot sökanden. Med hänvisning till detta bedömde tingsrätten att sökandens rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europakonventionen hade kränkts och att detta skulle beaktas på så sätt att påföljden skulle stanna vid en villkorlig dom som inte förenades med dags­böter.

Sökanden överklagade domen och den 15 december 2021 fastställde hov­rätten domen i skuldfrågan men ändrade den i fråga om påföljd så att en tidigare utdömd skyddstillsyn skulle avse även det nu aktuella brottet. I sina domskäl angav hovrätten att även om hänsyn togs till strafflindringen på grund av myndigheternas saktfärdighet så var det tillkommande brottet inte så obetydligt att det framstod som utan nämnvärd betydelse i förhållande till brottet i den tidigare domen.

Hovrättens dom fick laga kraft i januari 2022.

Anspråket m.m.

Sökanden har begärt ersättning av staten med 40 000 kr för ideell skada och ränta på den grunden att hans rätt till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.i i Europakonventionen har överträtts genom den långsamma hand­läggningen av brottsmisstanken mot honom. Sökanden har även begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 4 453 kr.

Åklagarmyndigheten har yttrat sig över anspråket och anfört sammanfatt­ningsvis följande.

Mellan det första förhöret med sökanden och Polismyndighetens begäran om forensisk undersökning synes inga utredningsåtgärder ha vidtagits i ärendet. Utredningsarbetet var då alltså inaktivt i ca ett år och nio månader. Under denna period har det skickats utredningsdirektiv och flera påminn­elser till Polismyndigheten. Efter att NFC blev klar med sin utredning borde ärendet med hänsyn till dess omfattning och karaktär ha kunnat slutföras tämligen omgående. I stället gick det nästan tre år till synes utan att några utredningsåtgärder vidtogs innan sökanden fick del av förundersök­ningen. Även under denna tid har det skickats direktiv och påminnelser till Polismyndigheten för att driva förundersökningen framåt.

Det har inte kommit fram några godtagbara skäl för tidsutdräkten i hand­läggningen och genom den har sökandens rätt till en rättegång inom skälig tid åsidosatts. Sökanden har därför rätt till ersättning.

Även om ansvarig åklagare periodvis inte skickat påminnelser med den frekvens som följer av Åklagarmyndighetens föreskrifter på området så är det med hänsyn till det antal påminnelser som skickats tveksamt om en annan handläggning hos myndigheten hade kunnat korta ned den totala handläggningstiden av ärendet. Den långsamma handläggningen synes därmed i allt väsentligt ha berott på Polismyndigheten. Ersättningsansvaret bör därför i första hand åläggas Polismyndigheten ensam och i andra hand delas mellan Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Polismyndigheten har också yttrat sig över anspråket och anfört samman­fattningsvis följande.

Förundersökningen har präglats av långa perioder av inaktivitet trots konti­nuerliga direktiv från förundersökningsledaren. Den misstänkta brottslig­heten har erkänts av sökanden och kan inte anses ha varit svårutredd. Den långa handläggningstiden har inte heller haft sin grund i sökandens ager­ande. Handläggningen av förundersökningen har därför innefattat en över­trädelse av sökandens rätt till en rättegång inom skälig tid. Det tillstyrks att sökanden tillerkänns ersättning.

Justitiekanslerns bedömning

Förutsättningar för skadeståndsskyldighet

Staten ska ersätta ideell skada som uppkommit till följd av att den skade­lidandes grundläggande fri- och rättigheter enligt Europakonventionen har överträtts från statens sida i den utsträckning det är nödvändigt för att gott­göra överträdelsen (detta följer sedan den 1 april 2018 av 3 kap. 4 § skade­ståndslagen, 1972:207, och dessförinnan följde det av rättspraxis, se bland annat NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584).

Rätten till en rättegång inom skälig tid

Var och en ska vid prövningen av bland annat en anklagelse mot honom eller henne för brott vara berättigad till en rättegång inom skälig tid (artikel 6.1 i Europakonventionen).

Frågan om rätten till en rättegång inom skälig tid har överträtts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn ska tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas eller myndigheternas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. (Se till exempel Sürmeli mot Tyskland, dom [stor kammare] den 8 juni 2006, no. 75529/01, p. 128 med hänvisning och Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, JUNO version 5, 2015, s. 323.)

Inom ramen för bedömningen av domstolarnas eller myndigheternas hand­läggning fästs vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet. Enstaka perioder av inaktivitet kan tolereras under förutsättning att den sammanlagda handläggningstiden inte är oacceptabelt utdragen. (Se till exempel Pretto m.fl. mot Italien, dom [plenum] den 8 december 1983, no. 7984/77, p. 35–37 och NJA 2005 s. 726.) En handläggningstid på flera år i en instans innebär inte heller per automatik att artikel 6.1 har överträtts (se Eriksson mot Sverige, dom den 12 april 2012, no. 60437/08).

Handläggningstiden i ärenden eller mål som innefattar en prövning av en anklagelse om brott räknas från det att myndigheten har vidtagit någon åtgärd som har lett till att de enskildes situation väsentligen har påverkats av brottsmisstanken, till exempel genom delgivning av denna inom ramen för en förundersökning. Handläggningstiden slutar när brottsmisstanken har prövats slutligt eller förfarandet annars har avslutats. (Se till exempel Eckle mot Tyskland, dom den 15 juli 1982, no. 8130/78, p. 73 och 76 samt Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015, s. 321).

Handläggning av förundersökning

En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna med­ger (23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken). Förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäker­hetsintressen tas till vara (1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen, 1947:948).

Åklagarmyndigheten har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om förfar­andet för bevakning och uppföljning av pågående förundersökningar i de fall en åklagare är förundersökningsledare (se ÅFS 2007:5). Enligt dessa föreskrifter och allmänna råd gäller bland annat följande.

En åklagare som är förundersökningsledare ska vid behov följa upp ett ärende genom att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt med tillräcklig skyndsamhet. Åklagaren får inte dröja med att vidta sådana åtgärder längre tid än tre månader från det att utredningsåtgärder senast vidtogs eller åklagaren genom direktiv, påminnelser eller på annat sätt verkade för att driva förundersökningen framåt. Om de åtgärder som åkla­garen vidtagit inte lett till att förundersökningen drivits framåt med till­räcklig skyndsamhet ska åklagaren underrätta kammarchefen om detta. Så är till exempel fallet om åklagaren genom påminnelser eller på andra sätt vid tre tillfällen försökt driva förundersökningen framåt. Normalt bör kammarchefen då genom kontakter med högre befattningshavare inom polisen verka för att förundersökningen drivs framåt med tillräcklig skynd­samhet. Ytterst bör kammarchefen meddela områdeschefen eller chefen för Nationella åklagaravdelningen som har att kontakta regionpolischefen. (Se 2, 4 och 5 §§ ÅFS 2007:5 med tillhörande allmänna råd.)

Bestämmande av skada och storlek på skadestånd

Det finns en stark presumtion för att en överträdelse av rätten till en rätte­gång inom skälig tid har medfört en ideell skada. En överträdelse kan dock gottgöras på annat sätt än genom skadestånd, till exempel genom att en långsam handläggning av en brottsmisstanke beaktas vid straffmätningen i brottmålet om den aktuella misstanken. (Se NJA 2012 s. 211 I, p. 25.)

För att en påföljdslindring ska kunna godtas som en tillräcklig gottgörelse krävs det att dröjsmålet i handläggningen som sådant har erkänts i avgör­andet och att dröjsmålstiden har angetts. En annan förutsättning är att på­följdslindringen har varit adekvat och tillräcklig samt skett på ett tydligt och mätbart sätt. Det krävs också att påföljdslindringen som gottgörelse för en konventionsöverträdelse kan skiljas från eventuell påföljdsreducering som är hänförlig till andra omständigheter. (Se NJA 2012 s. 1038 I, p. 26–29.)

Vid bestämmande av skadestånd till följd av en överträdelse av rätten till en rättegång inom skälig tid är dröjsmålets längd den viktigaste faktorn. En utgångspunkt vid sådant bestämmande är att dröjsmålets betydelse för den ideella skadan inte är konstant över tid. Allt annat lika behöver alltså inte skadan av fyra års dröjsmål vara dubbelt så stor som skadan av två års dröjsmål. (Se NJA 2012 s. 211 I, p. 27 och 28.)

Justitiekanslern har på senare tid i sin praxis beträffande långsam handlägg­ning av brottsmisstanke bestämt skadeståndet till 20 000–25 000 kr när det förekommit perioder av inaktivitet om sammanlagt två till tre och ett halvt år (se Justitiekanslerns beslut den 24 januari 2021 i ärende 2021/3069, den 4 mars 2021 i ärende 2020/4363, den 12 december 2019 i ärende 3774-19.4.3.2, den 12 juni 2019 i ärende 4686-18-4.3 och den 20 december 2018 i ärende 4249-18-4.3).

Bedömningen i detta fall

Den totala handläggningstiden för prövningen av brottsmisstanken mot sökanden, beräknad från det att sökanden underrättades om misstanken till dess att hovrättens dom fick laga kraft, har uppgått till nästan sex år.

Justitiekanslern kan konstatera att ärendet har varit av begränsad omfattning och tämligen enkelt att utreda. Trots detta har det tagit drygt fem år att bli klar med förundersökningen. Den utdragna handläggningen har inte berott på sökanden. I stället har det förekommit två långa perioder av inaktivitet hos Polismyndigheten. Från det att sökanden förhördes första gången och underrättades om brottsmisstanken tog det ca ett år och nio månader innan nästa åtgärd vidtogs, i form av att en forensisk undersökning begärdes. Den åtgärden hade då föregåtts av fem påminnelser från Åklagarmyndigheten till Polismyndigheten. När den forensiska undersökningen var klar gick det nästan tre år utan utredningsåtgärder innan slutdelgivning skedde. Den hade då föregåtts av fyra påminnelser och två återupprepningar av direktivet från Åklagarmyndigheten till Polismyndigheten. Polismyndigheten har inte an­gett någon förklaring till de långa perioderna av inaktivitet.

Det står alltså klart att det under en mycket lång tid, sammanlagt nästan fyra år och nio månader, inte har vidtagits några utredningsåtgärder i ärendet. I likhet med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten finner Justitiekanslern att detta gör att handläggningen har innefattat en över­trädelse av sökandens rätt till en rättegång inom skälig tid.

Överträdelsen måste anses ha medfört en ideell skada för sökanden. Hov­rätten har visserligen beaktat den långsamma handläggningen vid sin straff­mätning men inte angett att det gjorts som gottgörelse för en konventions­överträdelse. Skrivningarna i domen tyder snarast på att det har varit fråga om påföljdsreducering hänförlig till andra omständigheter. Sökanden kan därmed inte sägas ha kompenserats för skadan inom ramen för brottmåls­processen. Vidare har överträdelsen varit så allvarlig att det inte vore en tillräcklig gottgörelse att Justitiekanslern i beslutet enbart konstaterar att en konventionsöverträdelse har skett. Det som då återstår är att tillerkänna sökanden ersättning för den skada han lidit.

Enligt Justitiekanslern är det begärda skadeståndsbeloppet för högt i för­hållande till dröjsmålstidens längd. Med utgångspunkt i att dröjsmålets betydelse för skadan inte är konstant över tid och med beaktande av Justitie­kanslerns praxis bör ersättningen i stället bestämmas till 30 000 kr. Det ska löpa ränta på beloppet från den 26 november 2021 som är den dag som infaller 30 dagar efter att anspråket framställdes.

Även om sökanden inte har haft full framgång med sitt anspråk bör han tillerkännas ersättning för ombudskostnader. Justitiekanslern godtar det begärda beloppet i denna del.

Eftersom förundersökningen leddes av åklagare var det de inblandade åkla­garna som hade det huvudsakliga ansvaret för att förundersökningen bed­revs skyndsamt. Utredningen visar att dessa åklagare har försökt att driva förundersökningen framåt genom direktiv och påminnelser till polisen. Även om den utdragna handläggningstiden i stor utsträckning har berott på att polisen dröjt med att följa dessa direktiv och påminnelser kan det konsta­teras att åklagarna vid flera av de pådrivande åtgärderna har överskridit den tidsfrist om tre månader som följer av den egna myndighetens föreskrifter på ett markant sätt. Med hänsyn till hur fort den påminnelse som skickades från åklagarområdets områdeschef ledde till att en utredningsåtgärd vidtogs kan det antas att handläggningstiden hade blivit kortare om åklagarna fullt ut hade följt de aktuella föreskrifterna.

Mot denna bakgrund bör ansvaret för att betala ersättningen till sökanden fördelas mellan Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten på så sätt att den förra ska stå för två tredjedelar och den senare för resten.

Den mycket långa handläggningstiden av förundersökningen är oacceptabel. För detta förtjänar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten kritik. Det är också iögonfallande att flera av Åklagarmyndighetens påminnelser och återupprepade direktiv inte ledde till någon åtgärd hos Polismyndigheten. Justitiekanslern följer dock redan upp Polismyndighetens rutiner för regel­bundna ärenderevisioner i ett pågående tillsynsärende, dnr 2021/764, och vidtar därför inte någon ytterligare åtgärd med anledning av det inträffade.