Diarienr: 1870-19-2.4.2 / Beslutsdatum: 16 okt 2019

Granskning av polismyndighetens handläggning av ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnande och avstängning av ordningsvakter

Beslutets huvudsakliga innehåll

Den genomförda granskningen visar på brister i enhetlighet i Polismyndighetens handläggning av och beslut i ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnanden. Vad som leder till avstängning, den enskildes möjligheter att yttra sig i ärendet samt dokumentation och diarieföring skiljer sig åt mellan de olika regionerna på ett otillfredsställande sätt.

Polismyndigheten bör införa enhetliga rutiner för ärendekategorin och sträva efter en enhetlig praxis främst i frågan om under vilka förhållanden en ordningsvakt ska stängas av.

I nästan samtliga ärenden där en ordningsvakt stängts av pågår avstängningen under lång tid. Att så är fallet är bekymmersamt med hänsyn till de stora konsekvenser en avstängning som regel får för den enskilde. De långa avstängningarna beror ofta på att resultatet av ett straffrättsligt förfarande inväntas och att det förfarandet inte innehåller något skyndsamhetskrav med anledning av ett beslut om avstängning.

Granskningen visar också på brister i kommuniceringen med den ordningsvakt som utreds och att beslut i vissa fall fattas utan att ordningsvakten fått yttra sig. I vissa fall avslutas ärenden utan att Polismyndigheten meddelar ordningsvakten detta.

Det saknas dessutom fungerande bevakningsrutiner, vilket får till följd att ärenden förblir öppna längre än nödvändigt. I vissa ärenden har slagningar gjorts i misstanke- och belastningsregistren trots att förordnandet redan löpt ut och ärendet därmed kunde ha avslutats utan vidare åtgärd.

I flera fall ger motiveringen av framförallt avstängningsbesluten inte en tillräcklig förklaring av vilka omständigheter som har varit avgörande för Polismyndighetens ställningstagande. Detta är särskilt problematiskt i de fall avstängningsbeslutet är det enda beslut som fattas i ärendet.

Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

I början av 2019 beslutade Justitiekanslern att granska Polismyndighetens hantering av ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnanden. Anledningen till granskningen var att Justitiekanslern under de senaste åren fått in och prövat ett antal skadeståndsanspråk från ordningsvakter som stängts av och/eller fått sina förordnanden återkallade. Ärendena väckte vissa frågor om hur ärendekategorin hanterades hos Polismyndigheten.

Polismyndigheten har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats i beslutet.

Inspektionens omfattning

Syfte och inriktning

Genomgången var främst inriktad på ärenden där ordningsvakter stängts av. Syftet var att bl.a. granska skälen för avstängningar, längden på avstängningarna och enhetligheten i Polismyndighetens handläggning vid avstängningar. Det fanns skäl att ta med ärenden som medfört återkallelse av förordnandet utan att det föregåtts av någon avstängning för att få en enhetlig bild av hur ärendena hanterades.  

Avgränsning och tillgängligt material

Justitiekanslern begärde att få akterna i Polismyndighetens samtliga ordningsvaktsärenden som avslutats under 2017 och 2018 där beslut har fattats om avstängning och/eller återkallelse alternativt där ärendet har avslutats för att förordnandet löpt ut.

Vid en första genomgång av materialet uppmärksammades att dokumenta­tionen och diarieföringen i många fall var bristfällig och att det inte gick att utläsa om samtliga handlingar kommit in till Justitiekanslern. Efter en begäran om komplettering tillkom visst material men underlaget var fortfarande bristfälligt, vilket har försvårat Justitiekanslerns granskning och möjligheter att dra säkra slutsatser.

Rättsliga utgångspunkter för granskningen

Allmänna rättsliga utgångspunkter

Bestämmelser om förordnande och avstängning av ordningsvakter finns i lagen (1980:578) om ordningsvakter. I lagen föreskrivs att endast den som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget får förordnas till ordningsvakt (4 §). Uppfyller en ordningsvakt inte längre de villkor som anges i 4 § får Polismyndigheten återkalla förordnandet (9 § första stycket). Uppkommer fråga om att återkalla ett förordnande och kan det antas att förordnandet kommer att återkallas, får myndigheten besluta att stänga av ordningsvakten från tjänstgöring för tiden till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt (9 § andra stycket). Om myndighetens beslut inte kan avvaktas får en polisman besluta om avstängning, vilket skyndsamt ska anmälas till Polismyndigheten som omedelbart ska pröva om avstängningen ska bestå (9 § tredje stycket).

Utöver reglerna i lagen om ordningsvakter finns närmare bestämmelser i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter (PMFS 2017:12, FAP 670-1). Av föreskrifterna följer att Polismyndigheten löpande ska pröva en ordningsvakts lämplighet för uppdraget genom inre och yttre tillsyn (8 kap. 1 §). Den inre tillsynen ska ske genom att uppgifter minst en gång per år hämtas in från de register som förs med stöd av lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (1998:621) om misstankeregister. Av de allmänna råden, under 8 kap. 2 § med hänvisning till 3 kap. 2 §, framgår bl.a. att en ordningsvakt som är skäligen misstänkt för uppsåtligt brott mot liv och hälsa eller frihet och frid, tillgreppsbrott, vapen-, narkotika- och dopningsbrott bör stängas av med hänvisning till bristande lämplighet även om det ännu inte finns en lagakraftvunnen dom.

Enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet, om det inte är uppenbart obehövligt. Myndigheten får avstå från sådan kommunikation bl.a. om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart (jfr 17 § i gamla förvaltningslagen [1986:223]).

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska enligt 32 § förvaltningslagen innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande (jfr 20 § i gamla förvaltningslagen som uttryckligen bara avsåg beslut som avslutade ett ärende).

Inom svensk offentlig rätt gäller proportionalitetsprincipen som en allmän rättsgrundsats. Den ska alltid beaktas när myndigheter fattar för enskilda betungande beslut. Enligt principen ställs krav på att det råder en rimlig relation mellan de fördelar för det allmänna som ett beslut kan förväntas ge och de nackdelar för den enskilde som det kan leda till (se bl.a. SOU 2010:29 s. 169 ff. med där gjorda hänvisningar). 

Justitiekanslerns tidigare beslut

Justitiekanslern har den 8 mars 2018 beslutat om skadestånd och kritiserat Polismyndigheten för ett beslut att stänga av en ordningsvakt utan att det fanns tillräckliga skäl för det (JK dnr 1136-17-4.3). Justitiekanslern uttalade att en avstängning av en ordningsvakt normalt kan förväntas innebära att den avstängde personen helt förlorar möjligheten att utföra sitt arbete och därmed förutsättningarna att försörja sig. För att Polismyndigheten ska kunna tillgripa en så pass ingripande åtgärd måste det ställas vissa krav både på utredningen och på allvarligheten i det den enskilde misstänks för. Även om det inte framgår av lagtexten måste det vidare finnas omständigheter som gör att ärendet brådskar för att Polismyndigheten ska ha anledning att ta till den interimistiska åtgärden avstängning. Justitiekanslern noterade även att det inte framgick av vilken anledning beslut i ärendet inte kunde uppskjutas så att ordningsvakten kunnat få möjlighet att bemöta det som påstods om honom. 

I ett annat ärende beslutade Justitiekanslern den 24 april 2019 om skadestånd för att Polismyndigheten underlåtit att bevaka dom i ett ärende där en ordningsvakt var avstängd (JK dnr 2730-18-4.3). Först åtta månader efter att en frikännande dom vunnit laga kraft upphävde Polismyndigheten avstängningen. Justitiekanslern uttalade att det ligger i sakens natur, även om det inte framgår av ordningsvaktsregleringen, att Polismyndigheten inte minst utifrån ett proportionalitetsperspektiv fortlöpande måste pröva om det fortfarande finns skäl för avstängning, så att sådana beslut inte gäller längre än nödvändigt. Av det följer att det i varje ärende där ett beslut om avstängning har fattats utifrån en skälig misstanke om brott måste finnas en aktiv bevakning av vad som händer i det straffrättsliga förfarandet.

I ett beslut den 29 april 2019 avslog Justitiekanslern skadeståndsanspråk från två ordningsvakter som varit avstängda på grund av misstanke om brott i tjänsten (JK dnr 3067-18-4.3). Justitiekanslern uttalade att det var märkligt att uppgiften om att sökandena var misstänkta för brott inte kom till tillståndsenhetens kännedom via utredaren utan genom en registerkontroll långt senare. Det framstod även som egendomligt att sökandena – innan de kallats till förhör och delgivits misstanke om brott – skriftligen underrättades om att de stängts av från tjänstgöring för att de var misstänkta för brott. Lämpligheten i det kunde starkt sättas ifråga med hänsyn till de rättigheter som är kopplade till en underrättelse om brottsmisstanke, däribland den misstänktes rätt att inte yttra sig eller belasta sig själv. Ett mer korrekt och rättssäkert förfarande hade rimligen varit att först kalla sökandena till förhör och delge dem misstanke om brott, varvid de fått kännedom om de aktuella omständigheterna, och först därefter hantera frågan om avstängning. Justitiekanslern ifrågasatte även varför besluten om avstängning varit så brådskande att de behövde fattas omedelbart, trots att mer än åtta månader förflutit från det påstådda brottet.

I ett beslut den 16 maj 2019 konstaterade Justitiekanslern att inskränkningar i rätten till viss yrkesutövning enligt Europadomstolens praxis kan bryta mot artikel 8 i Europakonventionen (JK dnr 154-19-4.1 med hänvisning till Bigaeva mot Grekland no. 26713/05, dom den 28 augusti 2009). 

Justitiekanslerns iakttagelser och synpunkter 

Övergripande iakttagelser och synpunkter

Justitiekanslerns övergripande intryck är att ärenden som rör återkallelse av ordningsvaktsförordnanden hanteras väldigt olika beroende på vilken region som handlägger ärendet. Justitiekanslern har i och för sig förståelse för att olikheterna till viss del kan bero på den tidigare polisorganisationen och att det kan ta tid att nå enhetlighet, men den aktuella situationen är inte tillfredsställande. Lika fall måste behandlas lika oavsett var i landet frågan prövas.

Vid flera regioner förekommer avstängning i samtliga av de granskade ärendena medan det i andra regioner är mycket ovanligt med avstängning. Flera regioner har en rutin där ordningsvakten bereds tillfälle att yttra sig i något skede av processen. I vilket skede av handläggningen så sker skiljer sig dock mellan regionerna. I någon region efterfrågas inte ordningsvaktens inställning över huvud taget i handläggningen. Det saknas även en enhetlig rutin för hur ärendena avslutas, exempelvis när förordnandet löpt ut under ärendets gång.

Dokumentationen och diarieföringen är i delar klart bristfällig och även här finns det stora skillnader mellan regionerna.

Det är klart otillfredsställande att Polismyndigheten saknar en enhetlig rutin för att handlägga den här typen av ärenden. Det är fråga om myndighetsutövning med mycket ingripande följder för de enskilda ordningsvakterna. Ärendena hanteras olika både när det gäller handläggningen och i sak beroende på var i landet ordningsvakten är verksam. Vissa av de interna rutiner som tillämpas inom regionerna framstår inte som ändamålsenliga och i vissa fall framstår de som direkt olämpliga. Som exempel kan nämnas att ärenden avgörs utan att ordningsvakten över huvud taget fått yttra sig och att slagningar görs i misstanke- och belastningsregistren efter att ett förordnande löpt ut. 

Brister i dokumentation och diarieföring 

Vid genomgång av akterna kan konstateras att det finns stora brister i fråga om dokumentation och diarieföring vilket leder till svårigheter att få överblick över vad som har hänt i ärendena. I ett flertal ärenden går det inte av ärendesammanställningen och handlingarna i akten att förstå hur ärendet har avslutats. I en stor andel av ärendena framgår det inte heller hur ärendet har initierats. I flera ärenden innehåller ärendesammanställningen endast en handling eller åtgärd medan akten består av flera handlingar, utan att det framgår om och när dessa skickats från Polismyndigheten eller inkommit till myndigheten. Skillnaderna i diarieföring och dokumentation är dessutom stora mellan de olika regionerna.

Den bristfälliga dokumentationen över inkomna och expedierade handlingar har medfört svårigheter vid granskningen av ärendena. Det är svårt att granska myndighetens arbete när det inte framgår vilka åtgärder som myndigheten vidtagit. Osäkerheten i fråga om vissa handlingar funnits men inte längre finns kvar i en akt eller om de aldrig inkommit respektive upprättats gör att det är svårt att dra säkra slutsatser om handläggningens förenlighet med gällande bestämmelser. Detsamma gäller frågan om vissa åtgärder vidtagits, som exempelvis delgivning eller muntlig kontakt med ordningsvakten.

Att granskande myndighet inte får en ordentlig överblick av ärendena är problematiskt i sig. Det är också en tydlig indikation på att allmänhetens möjlighet till insyn i Polismyndighetens hantering av de här frågorna är klart begränsad.

Vid granskningen har det även framkommit exempel på hur den bristfälliga dokumentationen och diarieföringen orsakat problem i handläggningen. Polismyndigheten har i något fall skickat ut påminnelser om att inkomma med yttrande trots att ett yttrande redan inkommit till handläggarens e-postadress. Det kan i sammanhanget även nämnas ett ärende där förordnandet redan löpt ut när beslutet om avstängning fattades.

Polismyndigheten behöver se över sin diarieföring och akthantering i ärendekategorin och se till så att det finns en enhetlig rutin som möjliggör för utomstående att få insyn i ärendena. Ett minimikrav är att det måste framgå hur ett ärende inleds och avslutas samt att handlingar diarieförs eller hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. 

Hur ärendena initieras

Det framgår ofta inte av akten hur ett ärende initieras. I många fall får det antas att ärendena inletts genom en registerslagning. I något fall har ett ärende inletts pga. brottsmisstankar som är äldre än ett år, vilket talar för att slagningar i registren inte alltid gjorts årligen. Vilken åtgärd som vidtas när en äldre brottsmisstanke upptäcks varierar mellan regionerna (se vidare under nästa rubrik). Det är relativt vanligt att även äldre brottsmisstankar leder till avstängning när de väl upptäcks. För det fall att beslut i återkallelsefrågan regelmässigt inte kan avvaktas, utan avstängning måste tas till, kan det ifrågasättas om inte register-slagningar borde göras oftare än en gång om året. Det framstår som otillfredsställande att ordningsvakter som bedöms som så pass olämpliga för sitt uppdrag att de måste stängas av får arbeta vidare i upp till ett års tid efter att det misstänkta brottet begicks.

Ett antal ärenden har initierats genom att ingripande poliser kontaktat tillståndsenheten för att de av någon anledning känt till att den person de ingripit mot var ordningsvakt. Sådana kontakter är naturligtvis positiva och ger möjlighet till snabbare beslut om avstängning eller återkallelse. Av vad som framkommit vid granskningen framstår det dock som att det saknas rutiner för när, hur och med vem kontakt ska tas. Tydliga rutiner och enkla kommunikationsvägar för ingripande poliser skulle underlätta och rimligen leda till att fler ärenden kunde initieras redan i samband med ingripande och inte först vid en registerslagning.   

Några ärenden har inletts genom att polisman beslutat om avstängning enligt 9 § tredje stycket lagen om ordningsvakter. I ett sådant fall har polismannens beslut fastställts endast genom en tjänsteanteckning i diariet. Först när ordningsvakten begärde att få se de beslut som fattats skrev Polismyndigheten ett beslut om att avstängningen skulle bestå. Polismannens ursprungliga beslut har varit skriftligt men inte innehållit någon överklagandehänvisning. Det finns en anteckning i diariet att ordningsvakten informerats om möjligheten att överklaga beslutet. Det är emellertid tveksamt om polismans beslut är överklagbart (jfr 10 § lagen om ordningsvakter att det är Polismyndighetens beslut som kan överklagas). Även om en polisman har meddelat ett skriftligt och motiverat beslut ankommer det på Polismyndigheten att i ett skriftligt beslut pröva om avstängningen ska bestå och om så är fallet ange hur beslutet kan överklagas. Polismyndigheten bör införa rutiner för både hur en polismans beslut ska fattas och dokumenteras och för hur fastställelse ska ske.  

De inledande åtgärderna i ärendena

Som anförts ovan är det utifrån brister i fråga om dokumentation och diarieföring svårt att få överblick över vad som har hänt i ärendena. Underlaget är således inte sådant att det säkert går att uttala sig om de åtgärder som vidtagits inledningsvis. Det är dock helt klart att väldigt skilda rutiner tillämpas i de olika regionerna. Varför valet av inledande åtgärd varierar på det här sättet har inte kunnat utläsas, bl.a. eftersom besluten som regel är av mallkaraktär utan närmare motivering i det enskilda fallet.

I flera regioner inleds ärendena som huvudregel med ett beslut om avstängning, till synes oberoende av hur lång tid som förflutit från att ett misstänkt brott ska ha begåtts till det upptäckts av tillståndsenheten. Det hör till ovanligheterna att en ordningsvakt fått möjlighet att yttra sig innan ett beslut om avstängning. Varför det i det enskilda fallet inte funnits utrymme att hämta in ett sådant yttrande har sällan redovisats. I vissa regioner har ärenden regelmässigt inletts med en begäran om yttrande från ordningsvakten följt av antingen ett beslut i återkallelsefrågan eller en paus i handläggningen i avvaktan på det straffrättsliga förfarandet.

I vissa ärenden har ordningsvakten genom en skrivning i avstängningsbeslutet beretts tillfälle att yttra sig innan Polismyndigheten beslutar om eventuell återkallelse. I andra fall har sådan möjlighet erbjudits i särskild skrivelse efter avstängningen. Det finns även exempel där ett avstängningsbeslut fattats utan att ordningsvakten fått yttra sig och där återkallelse sedan beslutas, fortfarande utan att något yttrande hämtats in från ordningsvakten. En sådan ordning får anses stå i strid med kommunikationsskyldigheten i förvaltningslagen.

Det är centralt att den som är föremål för ett återkallelseärende får tillfälle att bemöta det som framkommer i ärendet. Det finns naturligtvis situationer när ett avstängningsbeslut måste meddelas omedelbart och utan kommunicering med ordningsvakten. I vissa fall är det emellertid svårt att förstå varför det inte varit möjligt att låta ordningsvakten yttra sig först. Det gäller särskilt om det varit fråga om misstänkt brottslighet som upptäckts först efter lång tid. Om avstängning beslutas utan kommunicering framstår det som naturligt att som efterföljande åtgärd inhämta ordningsvaktens yttrande i avstängningsfrågan och därefter eventuellt ompröva avstängningsbeslutet med beaktande av vad som framkommit i yttrandet. 

Såvitt har kunnat utläsas av materialet finns det inget som tyder på att olikheterna i val av handläggningsåtgärd grundat sig på skillnader i brottstyp, brottets allvar, tidsutdräkt mellan brott och avstängning/återkallelse, eller liknande. De skillnader som noterats har snarare varit regionala. Det framgår således t.ex. inte varför en region bedömer ett ärende angående misstänkt rattfylleri som så brådskande att ordningsvakten omedelbart måste stängas av medan en annan region i ett likartat ärende istället väljer att bara inleda ett återkallelseförfarande.

I några ärenden har ordningsvakten i beslutet om avstängning beretts tillfälle att yttra sig, trots att vederbörande då inte kallats till förhör och delgivits misstanke om brott. Som redogjorts för ovan (se JK dnr 3067-18-4.3) kan lämpligheten i ett sådant förfaringssätt starkt ifrågasättas, med hänsyn till de rättigheter som då riskerar att sättas ur spel samt risken att förundersökningen påverkas negativt. 

Avstängning vid äldre brottsmisstankar 

Justitiekanslern har som nämnts tidigare uttalat att det, även om det inte framgår av lagtexten, måste finnas omständigheter som gör att ärendet brådskar för att Polismyndigheten ska ha anledning att ta till den interimistiska åtgärden avstängning (JK dnr 1136-17-4.3). Den frågeställningen aktualiseras i ett relativt stort antal ärenden där brottsmisstankar upptäcks långt efter att gärningarna ska ha begåtts. Det är viktigt att en noggrann prövning av behovet att stänga av en ordningsvakt görs i varje enskilt fall och att skälen för varför avstängning ska ske redovisas utförligt.

Som exempel kan nämnas ett ärende där Polismyndigheten vid förordnandet av en ordningsvakt missat att personen förekom i belastningsregistret avseende ett ringa narkotikabrott ca 1,5 år tidigare. När detta uppdagades, ca åtta månader efter förordnandet, fattades beslut om att stänga av ordningsvakten. Ytterligare ca åtta månader senare återkallades förordnandet. Det kan ifrågasättas om det var nödvändigt och proportionerligt med avstängning i ett sådant fall. 

Hur ärendena avslutas

Ett mycket stort antal av ärendena har avslutats genom att förordnandet löpt ut. Detta beror främst på de långa avstängningstiderna (se vidare under nästa rubrik). I vissa regioner saknas bevakning av om ett förordnande löpt ut. Det medför att ärendena avslutas först i samband med den årliga registerslagningen. I något fall har ordningsvakten i samband med att ärendet därefter avslutats även informerats om att det finns nya misstankar i misstankeregistret. I och med att förordnandet löpt ut saknas det emellertid helt anledning för Polismyndigheten att – som ett led i tillsynen över ordningsvakter – göra slagningar i misstanke- eller belastningsregister. Om Polismyndigheten ser till att det finns en fungerande bevakning så kan ett ärende avslutas i nära anslutning till att ett förordnande löper ut och ärendet kommer då inte att finnas med vid nästa årliga registerslagning. Om den tidigare ordningsvakten ansöker om ett nytt förordnande finns det naturligtvis anledning att i ansökningsärendet göra sedvanliga slagningar (jfr 3 kap. 1 § FAP 670-1).

I vissa fall där förordnandet löpt ut avslutas ärendena utan någon noterad avslutningsåtgärd i form av kontakt med ordningsvakten. Detta framstår inte som lämpligt. En person som varit utsatt för en så ingripande åtgärd som en avstängning har rätt att få besked att avstängningen upphört, även om skälet för det är att förordnandet löpt ut. Det finns också exempel på att återkallelseärenden som inte medfört avstängning, utan endast ett föreläggande om yttrande, avslutats för att förordnandet löpt ut innan beslut i återkallelsefrågan hunnit fattas. Även i sådana fall har ärendena avslutats utan kontakt med ordningsvakten. När en ordningsvakt informerats om att ett återkallelseärende har inletts framstår det som naturligt att informera om att ärendet avslutats, även om skälet för det är att förordnandet löpt ut.

Det tycks vidare saknas rutiner för hur bevakningen av det straffrättsliga förfarandet ska gå till, vilket leder till onödiga dröjsmål i handläggningen. Beslut om återkallelse dröjer i flera fall många månader efter lagakraftvunnen dom, alternativt hinner förordnandet löpa ut innan något sådant beslut fattas. En fungerande bevakningsrutin för domar skulle möjliggöra att beslut kan fattas tidigare. Vikten av det visar sig naturligtvis tydligast när det är fråga om en friande dom (jfr JK dnr 2730-18-4.3).

I några ärenden har en ordningsvakt varit avstängd på grund av en brottsmisstanke men förundersökningen lagts ner eller frikännande dom meddelats. I samtliga dessa ärenden kan konstateras att den enda motivering som angetts för att upphäva det tidigare beslutet om avstängning är att förundersökningen lagts ned eller att frikännande dom har meddelats. Inte i något fall – inte ens där ordningsvakten ifråga har varit misstänkt för synnerligen allvarlig brottslighet – har det redovisats någon närmare bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet eller någon prövning av ordningsvaktens lämplighet. Det ska framhållas att det är ordningsvaktens lämplighet för uppdraget som är avgörande i frågan om återkallelse. Det är alltså inte fråga om en ren straffrättslig bedömning utan det är tänkbart att omständigheterna, trots nedlagda brottsmisstankar, visar på bristande lämplighet. Om det – som i vissa ärenden – exempelvis framkommit att ordningsvakten uppträtt olämpligt eller omhändertagits för berusning bör Polismyndigheten överväga att pröva frågan om återkallelse mot bakgrund av dessa uppgifter. Det är otillfredsställande att så inte sker eller, om så faktiskt sker, att det inte dokumenteras. Huruvida ordningsvakten ska vara avstängd under tiden för en sådan prövning måste avgöras från fall till fall. Om avstängningen tidigare endast grundats på brottsmisstanken måste emellertid ett nytt avstängningsbeslut fattas, grundat på de omständigheter som ger skäl att ifrågasätta ordningsvaktens lämplighet.

Ordningsvakten får inte alltid tillfälle att yttra sig inom en bestämd tid innan beslut om återkallelse fattas. Skälen för detta framgår inte av ärendena. Att en ordningsvakt initialt fått tillfälle att yttra sig, antingen genom att det anges i ett avstängningsbeslut eller i en särskild skrivelse, är normalt inte tillräckligt eftersom en fällande dom i princip alltid har tillkommit därefter och lång tid ofta har förflutit från avstängningsbeslutet. Allvarligast är sådana fall, som kommenterats ovan, där beslut om återkallelse har fattats utan att ordningsvakten fått tillfälle att yttra sig över huvud taget.

Motivering av beslut

Besluten om återkallelse och avstängning är i regel kortfattade och utan egentlig motivering. Normalt bör besluten inte bara innehålla allmänt hållna skrivningar av mallkaraktär utan det bör framgå vilka faktiska omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande att en ordningsvakt är olämplig för uppdraget. Ett återkallelsebeslut grundat på en fällande dom kan normalt hållas relativt kortfattat, även om det bör framhållas att prövningen som ska göras i ett återkallelseärende ska fokusera på lämplighetsfrågan. När det däremot gäller avstängningsbeslut bör Polismyndigheten redogöra för varför exempelvis en viss brottsmisstanke ska leda till avstängning. Särskilt om det gäller en misstanke som upptäckts långt efter att gärningen ska ha begåtts är det viktigt med en motivering av anledningen till interimistiska åtgärder. Behovet av ordentliga motiveringar av avstängningsbesluten är särskilt tydligt eftersom det beslutet i många fall blir det enda beslut som fattas i ärendet, på grund av att förordnandet i en stor del av ärendena löper ut under avstängningen (se vidare under nästa rubrik). 

Särskilt om långa avstängningar

I ett stort antal ärenden har det varit fråga om långa avstängningar, som varat i alltifrån flera månader till över två år. Som systemet kring återkallelse av förordnande som ordningsvakt och beslut om avstängning är uppbyggt idag är det ofta – men inte alltid – nödvändigt att det förvaltningsrättsliga förfarandet (frågan om återkallelse/avstängning) avvaktar det straffrättsliga (förundersökning och eventuell domstolsprocess) innan ett slutgiltigt beslut kan fattas. Eftersom det straffrättsliga förfarandet kan ta tid – och det inte finns något särskilt skynd­samhetskrav i ärenden där en person som misstänkts för brott är avstängd från sitt arbete under den pågående brottsutredningen – är det en olycklig men ofta oundviklig konsekvens att saken kan dra ut på tiden (se JK dnr 3067-18-4.3). Detta faktum gör det dock än viktigare att beslut om avstängning föregås av en noggrann prövning av omständigheterna och proportionaliteten i det enskilda fallet och att ordningsvakten får möjlighet att yttra sig någon gång under handläggningen samt att beslutet innehåller en ordentlig motivering.

Justitiekanslern vill i det sammanhanget dock lyfta fram att det inte nödvändigtvis är så att man i varje enskilt fall måste avvakta en lagakraftvunnen dom. I vissa fall bör en prövning av ordningsvaktens lämplighet och frågan om fortsatt avstängning eller återkallelse ändå kunna göras genom en sammantagen bedömning av de omständigheter som då föreligger. Det ska här åter framhållas att ett återkallelseärende innefattar en självständig prövning av en ordningsvakts lämplighet som inte är identisk med en eventuell straffrättslig bedömning. Som ovan konstaterats måste Polismyndigheten också – inte minst utifrån ett proportionalitetsperspektiv – i varje ärende fortlöpande pröva om det fortfarande finns skäl för avstängning, så att sådana beslut inte gäller längre än nödvändigt.

Som det ser ut idag i många ärenden följs avstängningsbeslutet inte av ett beslut i återkallelsefrågan. Åtskilliga förordnanden löper nämligen ut innan frågan om återkallelse hinner prövas. Det är i sig problematiskt och framstår inte som avsikten när möjligheten att stänga av ordningsvakter infördes (jfr prop. 1979/80:122 s. 71). Som anförts ovan förlängs avstängningarna dessutom i vissa fall av brister i bevakningen av det straffrättsliga förfarandet.

När det gäller frågan om långa avstängningar finns det även europarättsliga aspekter att beakta. Det kan t.ex. inte uteslutas att långa avstängningar från tjänstgöring som ordningsvakt skulle kunna stå i strid med Europakonventionen, i synnerhet när den påstådda brottslighet som ligger till grund för avstängningen ligger långt tillbaka i tiden och brottsligheten är relativt lindrig (jfr JK dnr 154-19-4.1). Det gäller särskilt om ordningsvakten inte fått möjlighet att yttra sig före beslutet eller beslutet saknar närmare motivering.

Den otillfredsställande situationen med långa avstängningstider framstår i många fall som svår för Polismyndigheten att lösa med nuvarande lagstiftning, där det straffrättsliga förfarandet inte är förenat med några särskilda skyndsamhetskrav med anledning av att den misstänkte blivit avstängd som ordningsvakt. Mot den bakgrunden överlämnar Justitiekanslern en kopia av detta beslut till Justitiedepartementet för kännedom. 

Avslutande noteringar

Den 18 september 2019 hölls ett möte hos Polismyndigheten där Justitiekanslern kortfattat redogjorde för sina iakttagelser.

Vid mötet framkom att Polismyndigheten har påbörjat ett arbete för att skapa en enhetlig handläggning av ordningsvaktsärenden och rätta till vissa brister. Det pågår bl.a. ett arbete med att ta fram en handbok, där det kommer att finnas särskilda avsnitt om återkallelse av ordningsvaktsförordnande och avstängning av ordningsvakt. I avvaktan på att handboken blir färdig har vissa förändringar i handläggningsprocessen redan gjorts, för att bättre möta kraven i förvaltningslagen. 

Justitiekanslern, som naturligtvis ser positivt på att åtgärder vidtas för att förbättra handläggningen av dessa ärenden, har för avsikt att i relativ närtid följa upp Polismyndighetens fortsatta arbete med ärenden om återkallelse av ordningsvaktsförordnanden.