Diarienr: 2088-19-4.3.2 m.fl. / Beslutsdatum: 11 jul 2019

Skadeståndsanspråk mot staten och kritik mot Polismyndigheten för att dokumentationen om vissa beslut om husrannsakan och kroppsvisitation varit bristfällig

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår AA:s anspråk.

Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för att dokumentationen om vissa beslut om husrannsakan och kroppsvisitation varit bristfällig på så sätt att det inte går att fastställa om det har funnits tillräckliga skäl för tvångsåtgärderna.

Ärendet

Bakgrund

Sökanden (AA) har under färd med sin bil respektive MC i Stockholmsområdet under 2018 stoppats av polis och hållits kvar för genomförande av husrannsakningar i hans fordon vid följande sex tillfällen: den 6 juni, den 6 juli, den 11 juli, den 17 juli, den 19 juli och den 1 september. Vid de första tre tillfällena gjordes även en kroppsvisitation. Något farligt föremål anträffades inte vid något av tillfällena.

Anspråket m.m.

AA har begärt skadestånd av staten med totalt 3 398 kr plus mervärdesskatt avseende tidsspillan med hänvisning till att polisens samtliga beslut om att kroppsvisitera honom och genomföra husrannsakan i hans fordon har saknat grund. Till stöd för sina anspråk har han anfört lagens rekvisit för att genomföra tvångsåtgärder inte varit uppfyllda vid något av tillfällena då han stoppades.

Polismyndigheten har med egna yttranden lämnat över anspråken hit.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta bl.a. ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polismyndighetens handläggning av och beslut om kontroll, kroppsbesiktning och husrannsakan är sådan verksamhet.

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess norm­skydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. Det är inte tillräckligt att en myn­dighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Att det har förekommit något som i och för sig kan vara skadeståndsgrun­dande är inte tillräckligt för att ersättning ska ges ut. Det krävs också att det inträffade har orsakat skada för den enskilde. Det är den som begär ersättning som ska styrka skadan och dess omfattning.

Bestämmelser om kroppsvisitation och husrannsakan

Enligt 19 § andra stycket 1 polislagen får en polisman besluta om kroppsvisitation i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken (BrB). Förverkande kan enligt 36 kap. 3 § 2 BrB beslutas i fråga om föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under omständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning.

Bestämmelsen ger polisen befogenhet att genomföra kroppsvisitation i förebyggande syfte. Avsikten med bestämmelsen har varit att ge underlag för polisen att i riskfyllda situationer eftersöka och ta hand om farliga tillhyggen. Det ska vara fråga om situationer där risken typiskt sett är stor för att knivar och andra farliga föremål kan komma att användas vid våldsbrott (prop. 1986/87:115 s. 21 f.). Ett typexempel på en sådan situation då ett ingripande är avsett att kunna ske är enligt förarbetena då två rivaliserande ungdomsgrupper konfronteras på allmän plats. Detsamma gäller under förhållanden då våldsamma sammanstötningar erfarenhetsmässigt kan uppstå, som vid idrottsevenemang (prop. 1982/83:89 s. 15 f.).

Med bestämmelsen om kroppsvisitation som förebild utformades regeln i 20 a § polislagen som ger polisen befogenhet att i förebyggande syfte genomsöka fordon efter vapen och andra farliga föremål. Av förarbetena framgår att det måste finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för antagandet att det finns farliga föremål i fordonet samt att bestämmelsen kan aktualiseras bl.a. när rivaliserande gäng konfronteras och polisen befarar att vissa personer förvarar vapen eller andra tillhyggen i fordon i närheten (prop. 2005/06:113 s. 63). Bestämmelsen är tillämplig även vid genomsökningar av enstaka fordon (a. prop. s. 63).

Polisen anses vid sådana tillfällen ha befogenhet att mera rutinmässigt kontrollera om de som uppehåller sig på platsen eller besöker evenemanget bär på sig eller i handbagage medför föremål som kan användas för att skada andra. De angivna exempel har inte ansetts vara uttömmande men risken för våldsanvändning måste alltid vara på det sättet kvalificerad som anges i förverkandebestämmelserna i 36 kap. 3 § BrB. Polisen måste kunna peka på någon konkret omständighet – exempelvis tidigare iakttagelser – som ger objektivt stöd för ett antagande att vapen kan komma att påträffas vid en visitation. (Se Berggren och Munck, Polislagen, Zeteo 3 juni 2019.)

Polisens befogenhet att, med stöd av de aktuella bestämmelserna i polislagen, genomföra kroppsvisitation och husrannsakan i fordon kräver alltså inte att det finns någon misstanke om brott. I det avseendet skiljer sig polisens befogenheter enligt polislagen mot de straffprocessuella tvångsmedel som regleras i rättegångsbalken (RB). Det rör sig om möjligheter för polisen att, vid sidan av den egentligt brottsutredande verksamheten, vidta åtgärder till förebyggande av att vapen och andra farliga föremål kommer till användning vid allvarlig våldsbrottslighet (jfr prop. 1986/87:115 s. 6 och prop. 2005/06:113 s. 21). Bestämmelserna är avsedda att aktualiseras vid situationer där risken typiskt sett framstår som stor för att tillhyggen ska komma till användning vid våldsbrott.

Bedömningen i detta fall

Av protokollen i de enskilda ärendena går det visserligen inte att utläsa att ingripandena var kopplade till en specifik situation som varit hotfull eller som erfarenhetsmässigt ökar risken för våldsbrott på det sätt som beskrivs i förarbetena. Justitiekanslern har i tidigare beslut emellertid konstaterat att bestämmelsernas ordalydelse inte utesluter att ett ingripande kan motiveras av en mer allmän situation inom det berörda området. MC-kriminalitetens utbredning och intensitet kan utgöra sådana kvalificerande omständigheter som i vissa fall motiverar mer rutinmässiga ingripanden mot individer som öppet visar att de tillhör MC-miljön (jfr JK:s beslut den 30 maj 2017, dnr 7319-16-40). En persons klädsel, den omständigheten att han eller hon tidigare figurerat i samband med våldsbrottslighet och personens attityd mot polisen vid det aktuella tillfället kan dock inte ensamma ligga till grund för beslut om tvångsåtgärder. Det måste finnas någon konkret omständighet som ger objektivt stöd för att ett farligt föremål kan komma att påträffas (jfr JO:s beslut den 20 februari 2017, dnr 3023-2016 och JK:s beslut den 10 juli 2018, dnr 5054-17-4.3).

Vid samtliga ingripanden har det i protokollen hänvisats till AA:s klädsel, gängtillhörighet i MC-klubben Bandidos och att han förekommer i polisens register i samband med våldsbrottslighet. Som framgått ovan är det inte tillräckligt att sådana mer allmänt formulerade omständigheter ensamma läggs till grund för ett ingripande med stöd av polislagens bestämmelser.

Ingripandet den 11 juli 2018 genomfördes därutöver med anledning av att poliserna på plats uppfattade det som att sökanden bar skyddsväst. Detta får anses utgöra en konkret omständighet som ger ett objektivt stöd för att farliga föremål kan komma att påträffas.

Vid ingripandena den 7 respektive 17 juli 2018 har det antecknats att tvångsåtgärderna även föranleddes av en pågående väpnad konflikt mellan kriminella nätverk i området. Detta kan ofta vara en sådan konkret omständighet som ger stöd för ett ingripande. Samtidigt kan en mer allmän hänvisning till en pågående konflikt framstå som tveksam i fall som det nu aktuella, dvs. när en person stoppas på flera olika platser i ett storstads-område som Stockholm. Justitiekanslern bedömer dock att omständigheten i fråga, tillsammans med övrig dokumentation, medför att polisen har redovisat godtagbara skäl för antagandet att farliga föremål kunde komma att påträffas i dessa fall.

Det är inte svårt att föreställa sig att den väpnande konflikten mellan kriminella nätverk i området var aktuell också när ingripandena skedde vid de övriga tre tillfällena (dvs. den 6 juni, 19 juli och 1 september 2018). Det finns emellertid inte någon dokumentation om att det – utöver sökandens klädsel, gängtillhörighet och förekomst i polisens register – togs sådana hänsyn när polisen i dessa fall beslutade om att använda tvångsmedel.  Denna knapphändighet i fråga om dokumentationen av skälen för kroppsvisitationen av sökanden och husrannsakningarna i hans fordon innebär svårigheter att i efterhand bedöma om det har funnits tillräckliga skäl för tvångsåtgärderna. Detta är naturligtvis inte tillfredsställande. Även om det på grund av förekomsten av en väpnad konflikt i området också vid dessa tre tillfällen kan ha förelegat sådana konkreta omständigheter som ger fog för antagandet att farliga föremål kunde komma att påträffas, bedömer Justitiekanslern att de angivna bristerna i dokumentationen är av sådant slag att polisens beslut om ingripande får anses ha varit felaktiga i skadeståndslagens mening.

AA har begärt ersättning för tidspillan till följd av stoppen eftersom han färdades i yrket. Av Polismyndighetens yttrande framgår att AA har fått möjlighet att precisera sitt krav och inkomma med dokumentation för att styrka sitt anspråk, men att han inte gjort det. AA har således inte visat att tvångsåtgärderna har medfört någon ekonomisk skada för honom. Anspråket ska därför avslås.

Tillsyn

Kroppsvisitation och husrannsakan innebär långtgående ingrepp i den enskildes integritet. Det är därför av största vikt att sådana ingripanden sker under korrekta förutsättningar.

Det är självfallet av största vikt att polisens dokumentation av de omständigheter som har legat till grund för bedömningen att en tvångsåtgärd är lagenlig innehåller alla de skäl som ligger till grund för ingripandet.

Det kan ligga nära till hands att den, som under en begränsad tidsperiod utsätts för upprepade tvångsåtgärder av det slag som här är i fråga, kan uppfatta polisens agerande som trakasserier. Inte minst för att förekomma sådana påståenden bör särskild omsorg ägnas åt att dokumentera samtliga de omständigheter som ligger till grund för ingripandena. Det är också av största vikt att de poliser som tjänstgör i yttre tjänst är medvetna om att det, för att en husrannsakan i fordon i förebyggande syfte ska få utföras, krävs att det föreligger någon konkret omständighet som ger ett objektivt stöd för att ett farligt föremål kan komma att påträffas.

Det bör också betonas att bestämmelserna i 19 och 20 a §§ polislagen inte får tillämpas som ett alternativt till de straffprocessuella tvångsmedlen i RB. Om det kan misstänkas att en viss person bär på ett vapen eller förvarar ett sådant i sitt fordon, men misstankarna inte nått upp till nivån skälig misstanke (jfr 28 kap. 1 och 10 §§ RB), kan det alltså inte komma ifråga att polisen istället slentrianmässigt lutar sig mot polislagens bestämmelser för att motivera ett ingripande.

Justitiekanslern förutsätter att Polismyndigheten vidtar åtgärder för att påminna poliser i yttre tjänst om vikten av tydlig avrapportering och dokumentation. Om det finns anledning till det, bör de också informeras och utbildas om förutsättningarna för att tillämpa de aktuella bestämmelserna i polislagen.