Skadeståndsanspråk med anledning av Polismyndighetens beslut om omhändertagande och kroppsvisitation

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern tillerkänner AA ersättning med 10 000 kr och uppdrar åt Polismyndigheten att betala ut ersättningen till honom.

Ärendet

Bakgrund

AA var tidigare delägare i en fastighet i Växjö som hade sålts med tillträde för den nya ägaren den 30 oktober 2015. Vid tillträdet befann sig AA på fastigheten och bar ut vissa föremål som han ansåg tillhörde honom. Den nya ägaren ringde då polisen som kom till platsen. Poliserna försökte avvisa AA och kroppsvisiterade honom i syfte att söka efter en husnyckel som de ansåg skulle överlämnas till den nya ägaren. AA gjorde motstånd och belades med handfängsel. Han omhändertogs sedan enligt 13 § polislagen (1984:387) och fördes till polisstationen. Där beslutade ett befäl om fortsatt omhändertagande. AA placerades i en cell där han själv tog av sig sina kläder. Polisen bedömde utifrån hans uppträdande att det förelåg suicidrisk och tog därför ut hans kläder ur cellen tillsammans med den madrass som också fanns där. AA vistades därefter naken i cellen under knappt fyra timmar innan han frigavs. Omhändertagandet varade i totalt ca fyra och en halv timme.

Efter anmälan av AA beslutade åklagare vid särskilda åklagarkammaren den 12 november 2015 att inte inleda förundersökning om tjänstefel med motiveringen att det inte fanns anledning att anta att brott under allmänt åtal hade förövats. Inte heller inleddes något disciplinärt förfarande mot någon av de inblandade poliserna.

AA gjorde även en anmälan till Justitieombudsmannen (JO), som i beslut den 9 mars 2017 (dnr 6542-2015) uttalade kritik mot Polismyndigheten, Region Öst.

JO uttalade sammanfattningsvis att utredningen visade att det hade förekommit betydande fel och brister vid ingripandet mot AA. Polismyndigheten kritiserades för att kroppsvisitationen skett utan rättslig grund och för att omhändertagandet delvis vilat på felaktig grund. JO kritiserade även polisens underlåtenhet att dels i rätt tid lämna skriftlig information om frihetsberövandet, dels hålla förhör tidigare än efter cirka fyra timmars omhändertagande, samt därutöver att AA tvingades vara naken i en tom cell i nästan fyra timmar och för de dokumentationsbrister som präglat handläggningen.

Anspråket m.m.

AA har begärt skadestånd av staten med 50 000 kr och som grund för anspråket åberopat att polisens beslut och åtgärder orsakat honom kostnader samt att han, som han får förstås, lidit personskada i form av sveda och värk. Justitiekanslern har även uppfattat att AA gjort gällande att han lidit annan ideell skada (kränkning).

AA har hänvisat till JO:s beslut och tillagt bl.a. följande. Han hade rätt att vistas på fastigheten den aktuella dagen. När polisen ingrep mot honom blev han livrädd, skrek i panik och försökte reflexmässigt och av ren självbevarelsedrift komma ur den position polisen tvingat in honom i. Under omhändertagandet frös han i cellen utan kläder. Blodsockerhalten sjönk eftersom han inte fick något att äta och han tvingades urinera i cellen på grund av att han inte tilläts gå på toaletten. Han var inte aggressiv, utan endast kränkt och upprörd.

Polismyndigheten har avstyrkt att ersättning ska utgå.

AA har yttrat sig över vad Polismyndigheten anfört.  

Rättsliga utgångspunkter

Frihetsberövandelagen

Lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångs-åtgärder (frihetsberövandelagen) reglerar framför allt ersättning till den som varit frihetsberövad som anhållen eller häktad under minst 24 timmar i sträck (2–3 §§). För kortare frihetsberövanden än 24 timmar kan ersättning utgå om beslutet vilade på felaktiga grunder och därför var oriktigt (5 §). Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och ersättning ska endast utgå i helt klara fall där grunden för åtgärden på ett iögonfallande sätt framstår som felaktig (prop. 1997/98:105 s. 53).

Skadeståndslagen m.m.

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta person­skada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Polis-myndighetens nu aktuella beslut och åtgärder är sådan verksamhet.

Enligt 3 kap. 2 § 2 ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan med stöd av dessa regler ges ut endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Bestämmelserna i skadeståndslagen gäller om inte annat är särskilt föreskrivet (1 kap. 1 §).

Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap. 2 § skadeståndslagen ett ansvar för styrkt vållande. Bedömningen av om en myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen inne-bär. Det är inte tillräckligt att en myn­dig­­het eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbise­enden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 §. (Jfr bl.a. rättsfallen NJA 1994 s. 194 och 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210.)

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyldigheten enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skadestånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock i sådana fall ges ut utan särskilt lagstöd.

Europakonventionen

Artikel 3 i Europakonventionen förbjuder tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Förbudet är undantagslöst och kan således inte inskränkas. Begreppen omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning kan omfatta handlingar av skiftande art, men har i Europa-domstolens praxis tolkats restriktivt.

Enligt artikel 5 § 1 i konventionen har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får frihetsberövas utom i vissa uppräknade fall och i den ordning som föreskrivs i lag. Artikeln innehåller också vissa rättssäkerhetsgarantier, bl.a. ska den som arresterats underrättas om skälen för åtgärden utan dröjsmål (5 § 2). Vidare krävs – även om det inte uttryckligen framgår av artikeln – att frihetsberövandet är proportionerligt i förhållande till syftet med åtgärden (se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte uppl., 2015, s. 113). Enligt artikel 5 § 5 ska konventionsstaterna i sin nationella rättsordning föreskriva en rätt till skadestånd åt var och en som arresterats eller på annat vis frihetsberövats i strid med artikeln.

I artikel 8 § 1 slås fast att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. Rätten får enligt artikel 8 § 2 inte inskränkas annat än med stöd av lag (det s.k. laglighetskravet). Vidare måste den vidtagna åtgärden vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till något av vissa närmare angivna legitima intressen, bl.a. intresset av att förebygga brott och skyddet för hälsa. Åtgärden ska med andra ord vara proportionerlig i för-hållande till sitt syfte (det s.k. proportionalitetskravet). Artikel 8 fångar upp vissa aspekter av privatlivet som faller utanför olika specialbestämmelser i konventionen, t.ex. artiklarna 3 och 5 (Danelius, a.a., s. 364).

Bestämmelser om kroppsvisitation, omhändertagande m.m.

Av 2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot bl.a. kroppsvisitation och frihetsberövanden. Skyddet kan enligt 2 kap. 20–21 §§ begränsas i lag för att tillgodose ända-mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle.

En polisman som med laga stöd griper, omhändertar eller avlägsnar någon får med stöd av 19 § polislagen kroppsvisitera personen i den utsträckning som är nödvändig bl.a. av säkerhetsskäl för att vapen eller andra farliga föremål ska kunna tas om hand. Enligt 28 kap. 11 § andra stycket rättegångsbalken (RB) får annan än den som skäligen kan misstänkas för brott kroppsvisiteras om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller att det annars är av betydelse för utredningen.

Om någon genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna, får en polisman enligt 13 § polislagen avvisa eller avlägsna personen om det är nödvändigt för att upprätthålla ordningen. Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas. Om åtgärden är otillräcklig får personen tillfälligt omhändertas. Ett sådant omhändertagande ska enligt 15 § så skyndsamt som möjligt anmälas till förman som omedelbart ska pröva om åtgärden ska bestå. Den omhändertagne ska förhöras så snart som möjligt (16 §).

Häkteslagen (2010:611) gäller bl.a. den som är intagen i en polisarrest för förvar (1 kap. 3 § 2). Varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet (1 kap. 4 §). Verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas (1 kap. 5 §). Den kompletterande häktesförordningen (2010:2011) innehåller bestämmelser om bl.a. rätten till information om verkställigheten av frihetsberövandet (2–3 §§).

Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om polisarrester (PMFS 2015:7, FAP 102-1) trädde ikraft den 1 november 2015, dvs. två dagar efter att AA omhändertagits. Enligt allmänna råd till föreskriften i 3 kap. 3 § bör den intagne alltid ha något att skyla sig med och får inte vistas i arresten utan kläder under längre tid än vad som är nödvändigt för den intagnes egen säkerhet. I denna del saknas motsvarighet i de föreskrifter som gällde vid tidpunkten för omhändertagandet (RPSFS 2001:12, FAP 915-1).

Justitiekanslerns bedömning

Kroppsvisitationen

En kroppsvisitation är en integritetskränkande åtgärd som kräver korrekta överväganden av i vilka situationer åtgärden får vidtas. Polisen har som skäl för kroppsvisitationen av AA angett att åtgärden syftade till att söka efter en husnyckel som polisen bedömde skulle överlämnas till fastighetens nya ägare. Polisens ställningstagande innefattade en uppenbart oriktig bedömning av förutsättningarna för att utföra en kroppsvisitation enligt 19 § polislagen alternativt 28 kap. 11 § RB. Det innebär att skadeståndsgrundande fel och försummelse har förekommit i den delen. Eftersom åtgärden saknat stöd i lag kan inte dras någon annan slutsats än att artikel 8 i Europakonventionen också har åsidosatts. Att handfängsel och visst våld användes bör dock inte betraktas som försvårande eftersom åtgärderna motiverades av att AA satte sig till motvärn.

Omhändertagandet

Omhändertagandet får anses ha varit rättsligt grundat i vart fall genom behovet av att avvärja en straffbelagd handling. Polisens bedömning gjordes mot bakgrund av den konflikt som hade uppstått på fastigheten och AA:s eget uppträdande. Beslutet kan därmed inte anses ha vilat på felaktiga grunder i frihetsberövandelagens mening och ersättning kan därför inte utgå med stöd av den lagen. Vid bedömningen har beaktats även de krav som följer av artikel 5 i Europakonventionen. Trots att det har förekommit vissa brister ifråga om underrättelse, förhör och dokumentation får omhändertagandet anses ha haft stöd i lag, tillgodosett ett legitimt intresse och varit proportionerligt.

Beslutet att omhänderta AA kan inte heller anses ha inneburit något förbiseende eller någon uppenbart felaktig rättstillämpning från polisens sida som medför att staten är skadeståndsskyldig enligt skadeståndslagen. Det-samma gäller fördröjningen med att lämna information och hålla förhör samt bristerna i dokumentationen.

Förhållandena i cellen

Det kan konstateras att AA:s kläder och madrass togs ifrån honom under vistelsen i cellen vilket fick till följd att han under en tid om närmare fyra timmar vistades helt naken i cellen utan möjlighet att skyla sig. Anledningen till att kläderna och madrassen avlägsnades från cellen var att polisen utifrån hans uppträdande bedömde att det fanns en suicidrisk. Utifrån det underlag som finns i ärendet saknas anledning att inte godta den bedömningen. Det bör framhållas att det kan vara mycket svårt för polisen att snabbt göra en korrekt värdering av den intagnes sinnestillstånd och uppträdande. En felbedömning få mycket allvarliga konsekvenser för personens liv och hälsa.

Bestämmelserna i häkteslagen är mycket allmänt formulerade när det gäller Polismyndighetens skyldigheter i en situation som den nu aktuella. Samtidigt borde det för inblandad personal ha stått klart att AA, som vid tillfället var 74 år gammal, var i behov av någon form av filt eller liknande för att skyla sig och hålla sig varm under de närmare fyra timmar som han helt naken vistades i en tom cell utan madrass.

Enligt Justitiekanslern får Polismyndigheten sammantaget anses ha gjort sig skyldig till fel eller försummelse – som även innefattar ett åsidosättande av proportionalitetskravet i artikel 8 i Europakonventionen – genom att inte erbjuda AA något alternativ till de kläder han fick lämna ifrån sig. Däremot når behandlingen av AA under omhändertagandet inte upp till de högt ställda krav som gäller för att förbudet mot omänsklig eller förnedrande behandling i artikel 3 i konventionen ska vara tillämpligt.

Skadestånd

AA har inte visat att han med anledning av det inträffade orsakats kostnader eller lidit personskada i form av sveda och värk, dvs. påvisbara fysiska och psykiska besvär under en akut sjukdomstid. Utredningen ger inte heller underlag för slutsatsen att åtgärderna innefattat ett sådant integritetskränk-ande brott som är en förutsättning för ersättning ska ges för kränkning. Skadestånd kan därmed inte till någon del utgå med stöd av bestämmelserna i skadeståndslagen.

Frågan är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att AA ges skadestånd för ideell skada till följd av de ovan konstaterade överträdelserna av AA:s rätt till privatliv enligt artikel 8. Ersättningen vid en överträdelse av konventionen ska bestämmas utifrån den ideella ersättning som döms ut enligt svensk rätt i liknande fall och får understiga vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i motsvarande situation (se t.ex. NJA 2007 s. 584). Vid prövningen ska det göras en helhetsbedömning av överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. I praxis har det ansetts att en rätt till ersättning förutsätter att skadan är av viss storleksordning (se NJA 2012 s. 211 I p. 26 och NJA 2013 s. 842 p. 61). Vid mindre allvarliga ideella skador kan det vara en tillräcklig gottgörelse att överträdelsen erkänns.

Kroppsvisitationen vidtogs i ett sammanhang där polisen även fattade beslut om omhändertagande vilket får anses ha varit lagligen grundat genom behovet av att avvärja en straffbelagd handling. Polisen hade i den situationen under vissa förutsättningar haft rätt att kroppsvisitera AA. Ett konstaterande av överträdelsen får därför anses vara tillräcklig gottgörelse i denna del.

När det däremot gäller behandlingen av AA i cellen är viss ekonomisk kompensation påkallad för att gottgöra åsidosättandet av hans rätt till privatliv. Som ovan framgått fick AA, vid tillfället 74 år gammal, vistas i cellen under närmare fyra timmar naken utan madrass och utan någon som helst möjlighet att skyla sig. Under sådana omständigheter finner Justitiekanslern, vid en samlad bedömning, att ersättningen för den ideella skada som AA har lidit bör bestämmas till 10 000 kr.

Tillsyn

Justitiekanslern instämmer i den kritik som Justitieombudsmannen uttalat genom sitt beslut och finner inte skäl för att göra ytterligare uttalanden i tillsynsfrågan.