Inspektion av Kronofogdemyndighetens specialverkställighetsteam i Sundbyberg den 21 och 22 november 2018

1 Beslutets huvudsakliga innehåll 

Den tillsynsverksamhet över näringsförbuden som bedrivs av Kronofogde­myndighetens specialverkställighetsteam i Sundbyberg uppfyller enligt Justitiekanslern sammanfatt­ningsvis kraven på författningsenlighet, effektivitet och rättssäkerhet.

Justitiekanslern gör i beslutet vissa uttalanden i anslutning till respektive avsnitt. 

2 Inledning

Justitiekanslern har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

Justitiekanslerns tillsyn omfattar bland annat Kronofogdemyndigheten.

Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern att inspektera enheten Verkställighet Öst och Special, specialverkställighetsteamet i Sundbyberg. Inspektionen genomfördes den 21–22 november 2018 i Krono­fogdemyndighetens lokaler på Esplanaden 1 i Sundbyberg.

Justitiekanslerns inspektion leddes av en byråchef. Vid inspektionen deltog även fem föredragande och en notarie.

3 Inspektionen

3.1 Inspektionens syfte och inriktning

Det övergripande syftet med Justitiekanslerns inspektion var att granska att handläggningen av ärenden om tillsyn av näringsförbud är författningsenlig, effektiv och rättssäker. Tillsynen var inte inriktad på materiella bedömning­ar, utom i de fall där det var uppenbart att oriktig rättstillämpning hade skett. 

3.2 Inspektionens genomförande 

Justitiekanslern tog inför inspektionen del av Kronofogdemyndighetens ”Handledning tillsyn av näringsförbud” och ”Handbok om special­verk­ställighet”.

Under inspektionen granskade Justitiekanslern de tillsynsärenden som var öppna per den 22 oktober 2018 (ca 200 ärenden). Justitiekanslern avstod från att granska tre ärenden som var arkiverade men alltjämt registrerade som öppna.

Ett inledande samtal ägde rum med rättschefen vid Kronofogdemyndigheten och enhetschefen samt verksamhetsutvecklaren vid enheten Verkställighet Öst och Special. Justitie­kanslern informerade om inspektionens syfte och inriktning. Därefter gav Kronofogdemyndigheten en kort beskrivning av specialverkställighets­teamens arbete med ärenden om tillsyn av närings­förbud. Av den statistik som presenterades framgick bl.a. att det per den 21 november 2018 fanns 634 pågående ärenden angående tillsyn av närings­förbud samt att 35 över­trädelser av näringsförbud dittills i år hade anmälts till åklagare.

Kronofogdemyndigheten har tre specialverkställighetsteam lokaliserade på fem platser; Malmö/Göteborg, Sundbyberg och Eskilstuna/Sundsvall. Teamen består av sammanlagt 33 personer inklusive teamchefer och en verksamhetsutvecklare. Utöver att arbeta med tillsyn av näringsförbud ingår i specialverkställighetsteamens arbetsuppgifter bl.a. betalnings- och bevis­säkringar, kvarstad i olika former, intrångsundersökningar samt myndighets­samverkan mot organiserad brottslighet.

4 Iakttagelser vid inspektionen 

4.1 Övergripande iakttagelser

Justitiekanslerns övergripande intryck vid inspektionen var att special­verkställighetsteamets tillsynsverksamhet avseende näringsförbud fungerar väl. De ärenden som Justitiekanslern granskade hade i allt väsentligt handlagts på det sätt som föreskrivs i lagen (2014:836) om näringsförbud.

I det följande redogör Justitiekanslern närmare för de iakttagelser som gjordes i fråga om tillsynsärendenas inledande (avsnitt 4.2), det inledande samtalet (avsnitt 4.3), tillsynsåtgärder (avsnitt 4.4) och anmälan av över­trädelse (avsnitt 4.5). I anslutning till respektive avsnitt redovisas de observationer som gjordes beträffande handläggningen av specifika ärenden. 

4.2 Kronofogdemyndighetens inledande av tillsynsärendena 

Enligt 41 § lagen om näringsförbud är det Kronofogdemyndigheten som ansvarar för att tillsynen av meddelade näringsförbud respekteras. Bolagsverket ska enligt 40 § lagen om näringsförbud föra ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Underrättelser om bl.a. de uppgift­er som förs in i näringsförbudsregistret ska enligt 12 § förordningen (2014:936) om näringsförbud fortlöpande sändas till bl.a. Kronofogde­myndig­heten.

I några ärenden kunde det konstateras att det hade dröjt från det att närings­förbudet hade börjat att gälla till dess att Bolagsverket underrättade Krono­fogdemyndigheten om närings­förbudet. I ett ärende hade under­rättelsen fått ett oriktigt innehåll. 

I ett ärende (840-17794-18/59) vann ett beslut om näringsförbud laga kraft den 12 januari 2017. Underrättelse skickades från Bolags­verket först den 3 augusti 2018.

Ett annat ärende (dnr 833-23225-15/59) rörde ett tillfälligt förbud som hade börjat gälla den 17 juni 2014. Förbudet registrerades emellertid inte i närings­förbuds­registret förrän den 24 juli 2015 och underrä­ttel­sen inkom till Kronofogdemyn­dig­heten först den 20 oktober samma år.

I ytterligare ett ärende (dnr 840-26036-17/59) gällde ett tillfälligt närings­förbud från den 17 november 2016. Förbudet registrerades i näringsförbuds­registret först den 19 oktober 2017 och underrättelsen inkom till Kronofogde­myndig­heten den 25 oktober 2017.

I en unde­rrättelse om näringsförbud hade Bolagsverket angett ett felaktigt datum för när förbudet började gälla. Kronofogdemyndig­heten utgick vid sin tillsyn från det felaktiga datumet i stället för det datum som följde av den aktuella domen (dnr 833 29060-16/59).

Kronofogdemyndighetens tillsynsansvar inträder i och med att närings­förbudet får verkan, dvs. vid laga kraft, respektive – vid tillfälliga närings­förbud – omedelbart. I förarbetena uttalas att Kronofogdemyndigheten i praktiken bör kunna avvakta med tillsynsåtgärder till dess att närings­förbudet har registrerats i näringsförbudsregistret (se prop. 2013/14:215 s. 106). Av 4 § förordningen om närings­förbud framgår emellertid att domstolarna ska sända uppgifter om domar och beslut inte bara till Bolags­verket utan även till Kronofogdemyndigheten. Myndigheten har således redan före Bolagsverkets underrättelse fått kännedom om ett meddelat näringsförbud.

En förutsättning för att Kronofogdemyndigheten ska kunna agera med anledning av de uppgifter som domstolarna översänder är att det finns ett välfungerande system för att hantera de mottagna uppgifterna. Krono­fogde­myndigheten uppgav vid inspektionen att domstolens under­rättelser ofta sänds till olika kontor och, som Justitiekanslern uppfattar det, saknas det fungerande rutiner för hanteringen av underrättelserna. Krono­fogdemyndig­heten framhöll att det finns ett stort antal situationer när domstolen ska över­sända domar till Kronofogdemyndigheten och att det ofta kan vara svårt för den enskilde handläggare som mottar en kopia av en dom att avgöra om det rör sig om en underrättelse avseende näringsförbud.

Det finns enligt Justitiekanslern skäl att överväga om upp­gifts­skyldigheten kan fullgöras på ett mer ändamålsenligt sätt. Det kan här erinras om att Domstolsverket enligt 4 § tredje stycket förordningen om näringsförbud får, efter att ha gett Bolagsverket och Kronofogdemyndigheten tillfälle att yttra sig, meddela föreskrifter om hur domstolarna ska fullgöra sin uppgiftsskyld­ighet. I Domstolsverkets föreskrifter om uppgiftsskyldighet avseende närings­förbud (DVFS 2015:3) anges att uppgiftsskyldigheten ska fullgöras genom att en kopia av domen eller beslutet sänds till näringsförbudsregistret och till Kronofogdemyndigheten.

Ekobrottsmyndigheten har i en rapport (2004:2) om näringsförbudens efter­levnad behandlat frågan om en mer ändamålsenlig underrättelse­skyl­dig­het. I rapporten föreslogs att en särskild blankett skulle tas fram där domstolen ska ange under vilken tid näringsförbudet ska gälla. Eftersom det är Domstols­verket som förfogar över hur uppgiftsskyldigheten ska fullgöras översänder Justitiekanslern en kopia av detta beslut till verket.  

4.3 Det inledande samtalet

Enligt 42 § lagen om näringsförbud ska ett inledande samtal genomföras så snart beslutet om näringsförbud har vunnit laga kraft.

Granskningen har visat att kallelser till dessa samtal har skickats ut inom en månad, många gånger tidigare. Det inledande mötet har allt som oftast hållits inom två månader från det att förbudet har börjat att gälla. Några undantag iakttogs dock enligt följande.

I ett ärende (dnr 840-12962-17/59) gällde beslutet om näringsförbud från den 25 april 2017 och underrättelsen från Bolagsverket inkom till Krono­fogdemyn­dig­­heten den 3 maj 2017. Det inledande mötet hölls den 2 januari 2018. Anledning­en till att det inledande mötet hölls först då framgår inte av akten.

I ett annat ärende (dnr 840-24983-17/59) vann beslutet om närings­förbud laga kraft den 18 oktober 2017 och underrättelsen från Bolags­verket inkom till Kronofogdemyndigheten i slutet av samma månad. Kallelse till det inledande samtalet skickades dock först den 25 maj 2018.

I några fall har kallelsen till ett möte förenats med vite utan att kallelsen har delgetts (se t.ex. dnr 833-746-16/59 och 833-26874-15/59). Syftet med vitet har då gått förlorat om den kallade inte inställer sig. Att underlåta att delge en sådan kallelse med vitesföreläggande är inte heller förenligt med 20 och 21 §§ förordningen om näringsförbud.

Dokumentationen av samtalen har genomgående varit omsorgsfullt utfor­mad och bedömningarna välmotiverade. Riskbedömningarna framstår som enhetliga. De flesta promemorior innehåller explicita uppföljningsplaner. I de fall sådana planer saknas har uppföljning likväl skett. Ytterligare samtal förekommer såvitt framgår i de fall där det är erforderligt.

Det övergripande intrycket av det inledande samtalet och därmed samman­hängande åtgärder och bedömningar är mycket gott.

4.4 Övriga tillsynsåtgärder 

Av 44 och 45 §§ lagen om näringsförbud följer att Kronofogdemyndigheten får vidta vissa angivna tillsynsåtgärder i syfte att klarlägga hur en person som har meddelats näringsförbud försörjer sig.

Granskningen har visat att Kronofogdemyndigheten regelmässigt begär uppgift om inkomst från den som är föremål för näringsförbudet samt kontrollerar relevanta register. Uppsökande åtgärder i bostad eller där den som har näringsförbud annars befinner sig förekommer också. Enligt Justitiekanslerns bedömning har Kronofogdemyndigheten i de fall där det varit erforderligt förelagt tredje man att lämna uppgifter.

Det har inte framkommit några exempel på att Kronofogdemyndigheten har vidtagit utrednings- eller spaningsåtgärder som inte har varit befogade.

Justitiekanslerns slutsats är att Kronofogdemyndigheten arbetar aktivt med tillsynen och att vidtagna åtgärder framstår som klart proportionerliga. 

4.5 Anmälan av överträdelse

Kronofogdemyndigheten ska enligt 24 § förordningen om näringsförbud anmäla till åklagare om det finns skäl att misstänka att ett näringsförbud överträds eller har överträtts. Beviskraven för när anmälan ska ske är alltså lågt ställda.

Det finns dock flera exempel på att Kronofogdemyndigheten har underlåtit att göra en anmälan med hänvisning till att det inte kan förväntas att åklagaren kommer att väcka åtal (se dnr 833-36166-13/59, 833-20729-16/59 och 833-33213-14/59). Justitiekanslern kan i och för sig förstå skälen för denna bedömning med hänsyn till de erfarenheter som Kronofogde­myn­dig­heten har redovisat från tidigare gjorda anmälningar om överträdelse av näringsförbud. Lagstiftningen är dock inte utformad på så sätt att det ankommer på Kronofogdemyndigheten att göra den straffrättsliga bedöm­ningen.

5 Avslutande samtal

Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern vid ett samtal redogjorde för sina iakttagelser.