Skadeståndsanspråk med hänvisning till långsam handläggning av en förundersökning

Justitiekanslerns beslut

1. Justitiekanslern tillerkänner AA ersättning med 25 000 kr med ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från den 20 juli 2018 till dess betalning sker samt med 2 549 kr för ombudskostnader i ärendet här och uppdrar åt Polismyndigheten att betala ut ersättningen till honom.
2. Justitiekanslern riktar kritik mot Polismyndigheten för den långsamma handläggningen av förundersökningen.

Ärendet

Bakgrund

Den 22 december 2013 gjordes en polisanmälan om misshandel. Samma dag hölls förhör med målsäganden och ett vittne. Den 27 december 2013 hölls ytterligare förhör med målsäganden och förundersökning avseende grov misshandel inleddes. Förundersökningen var polisledd. I slutet av februari och början av mars hölls ytterligare förhör med vittnen. Den 27 mars 2014 förhördes AA och delgavs misstanke om grov misshandel alt. misshandel.

Den 22 maj 2014 skickades förunder­söknings­protokollet till AA och hans försvarare för s.k. slutdelgivning. Den 3 juni 2014 kom AA:s försvarare in med en erinran mot utredningen. Han begärde att brottsplatsen skulle dokumenteras genom ritning och fotografier samt att kompletterande förhör skulle hållas med två vittnen. Inga handläggnings­åtgärder vidtogs därefter i ärendet, bortsett från ett byte av handläggande enhet i januari 2015, förrän i november 2016 då åtgärder vidtogs i enlighet med försvararens begäran.

Den 5 december 2016 skickades ett tilläggsprotokoll avseende de påkallade kompletteringarna till AA och hans försvarare för synpunkter senast den 19 december 2016.  Ärendet slutredovisades till åklagar­kammaren den 20 december 2016.

Den 23 december 2016 beslutade åklagaren att förundersökningen skulle kompletteras avseende de utrednings­åtgärder som försvararen hade påkallat i juni 2014. Därutöver skulle kontakt tas med målsäganden och vittnen för att upplysa om att åtal kunde bli aktuellt. Åklagarens beslut föranledde inte några åtgärder hos Polismyndigheten.

Den 23 januari 2018 slutredovisades ärendet åter till åklagarkammaren.

Åtal väcktes den 31 januari 2018. I en dom den 25 april 2018 frikände Falu tingsrätt AA från åtalet. Domen har vunnit laga kraft.

Anspråket m.m.

AA har begärt skadestånd av staten för ideell skada med 40 000 kr samt ränta på den grunden att hans rätt till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa­konventionen har kränkts genom den långsamma handläggningen av förundersökningen mot honom. Han har vidare begärt ersättning för ombudskostnader i ärendet här med 2 549 kr.

Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten har yttrat sig över anspråket.

Åklagarmyndigheten har påpekat att förundersökningen var polisledd och att åklagarkammarens sammanlagda handläggningstid understigit två veckor. 

Polismyndigheten har tillstyrkt att ersättning betalas till AA med 25 000 kr med anledning av myndighetens handläggning av förunder­sökningen.

AA har lämnat synpunkter med anledning av yttrandena.  

Justitiekanslerns bedömning

Rättsliga utgångspunkter

Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen ska staten ersätta personskada, sak­skada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller för­sum­mel­se vid myndig­hets­utövning i sådan verksamhet som staten svarar för.  

Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritets­kränkande brott. Med stöd av dessa regler är staten normalt inte skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsut­övning.

Skadestånd ska också ges ut när Europakonventionen har överträtts, om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584, jfr 3 kap. 4 § skadeståndslagen beträf­fande skadefall som inträffar efter den 1 april 2018). Med det menas skyl­dig­het­­en enligt artikel 13 i konventionen att på det nationella planet till­handa­hålla rätts­medel för att komma till rätta med konventions­över­träd­elser. I dessa fall ska skade­stånd, enligt Högsta domstolens praxis, i första hand ges ut med stöd av 3 kap. 2 § skade­stånds­lagen. Vid prövningen ska denna be­stäm­mels­e tolkas konformt med konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de be­gräns­ning­ar som följer av 2 kap. 3 § skade­stånds­lagen inte bortfalla ens vid en kon­­ventionskonform tolkning. Därmed kan ersätt­ning för ideell skada vid över­träd­elser av konventionen i regel inte grundas på skade­stånds­lag­en. Sådan ersättning kan dock ges ut utan särskilt lagstöd.

Enligt 23 kap. 4 § andra stycket rättegångsbalken ska en förundersökning bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger.

Av 1 a § förunder­sökningskungörelsen (1947:948) framgår att förunder­söknings­­ledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhets­intressen tas till vara. 

Av artikel 6.1 i Europakonventionen följer bl.a. att var och en, vid prövningen av en anklagelse om brott, är berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol.

Frågan om rätten till rättegång inom skälig tid har överträtts ska enligt Europadomstolens praxis avgöras genom en helhetsbedömning där hänsyn ska tas till samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Förutom den totala handläggningstiden beaktas särskilt vid bedömningen målets komplexitet, parternas agerande, domstolarnas handläggning av målet samt vad som har stått på spel för den enskilde. Inom ramen för bedömningen av domstolarnas handläggning av målet fäster Europadomstolen särskild vikt vid om det har förekommit längre perioder av inaktivitet.

Handläggningstiden i ärenden eller mål som innefattar en prövning av en anklagelse om brott räknas från det att myndigheten har vidtagit någon åtgärd som har lett till att den enskildes situation väsentligen har påverkats av misstanken mot honom. Delgivning av brottsmisstanken inom ramen för en förunder­sökning innebär alltså att den relevanta tidsperioden inleds. Tidsperioden avslutas när brottsmisstanken har prövats slutligt eller förfarandet annars har avslutats.  

Bedömningen i detta fall

Justitiekanslern bedömer inledningsvis att ideellt skadestånd i detta fall inte kan lämnas med stöd av skadeståndslagen. Frågan är i stället om ersättning ska lämnas på grund av att det har skett en överträdelse av artikel 6.1 Europa­konventionen.

Den totala handläggningstiden för prövningen av brottsanklagelserna mot AA – beräknad från det att han delgavs misstanke om brott fram till dagen då tingsrättens dom vann laga kraft – har uppgått till närmare fyra år och två månader. Av den tiden avser ca tre år och tio månader handläggning av förunder­sökningen. Det är en anmärkningsvärt lång tid som inte kan förklaras av att utredningen varit omfattande eller särskilt komplicerad och som inte heller berott på AA:s eget agerande. Den utdragna handläggningen av förundersökningen beror i stället på att det hos Polismyndig­heten förekommit två längre perioder av inaktivitet då inga utredningsåtgärder verkar ha vidtagits i ärendet. Redan i maj 2014 skickades förundersöknings­protokollet till AA och hans försvarare för synpunkter (s.k. slutdelgivning). Därefter vidtogs inte några utrednings­åtgärder i ärendet förrän i november 2016 då utredningen kompletterades i enlighet med en begäran om detta som försvararen kommit in med i början av juni 2014, närmare två och ett halvt år tidigare. Efter att åklagaren återlämnat ärendet till polisen i december 2016 låg ärendet utan åtgärd i ca ett år och en månad innan det på nytt slutredovisades till åklagarkam­maren. Polismyndigheten har inte angett någon förklaring till de långa perioderna av inaktivitet. Det kan dock konstateras att polisen redan när ärendet slutredovisades första gången hade upprättat ett tilläggsprotokoll avseende de utredningsåtgärder som försvararen efterfrågat. Åklagaren verkar dock inte ha tagit del av detta protokoll när ärendet återlämnades till polisen för komplettering i enlighet med försvararens begäran. Oavsett vad det har berott på kan konstateras att det under en mycket lång tid, sammanlagt drygt tre och ett halvt år, inte har vidtagits några utredningsåtgärder i ärendet.

Justitiekanslern finner sammantaget att handläggningen har innefattat en överträdelse av AA:s rätt till domstols­prövning inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa­konventionen. 

AA har inte gottgjorts för konventionsöverträdelsen inom ramen för brottmålsprocessen (jfr artikel 13 i Europakonventionen). Vad som återstår då är ekonomisk ersättning för den skada som han kan ha lidit. 

Enligt Europadomstolens praxis finns en stark men motbevisbar presumtion för att ett åsidosättande av rätten till rättegång inom skälig tid medför en ideell skada för den enskilde. Det är i detta fall inte tillräckligt att konstatera att en överträdelse har skett, utan ekonomisk kompensation är påkallad. 

När det gäller ersättningens storlek bedömer Justitiekanslern att det begärda beloppet är alltför högt i förhållande till dröjsmålstidens längd. Med utgångspunkt i vad som beslutats i liknande fall och med beaktande av Högsta domstolens praxis, finner Justitiekanslern att AA:s ersättning för ideell skada bör bestämmas till det belopp som Polismyndig­heten har tillstyrkt, dvs. 25 000 kr. På beloppet ska ränta betalas enligt 4 och 6 §§ räntelagen. Anspråket framställdes den 20 juni 2018. Ränta ska därmed utgå från den 20 juli 2018.

Begärd ersättning för ombudskostnader i ärendet här är skälig och godtas.

Tillsyn

Polismyndighetens handläggning av förundersökningen, med långa perioder av inaktivitet, är oacceptabel. För detta förtjänar Polismyndigheten kritik.

Handläggningen väcker frågor om Polismyndighetens uppföljning och redovisning av öppna ärenden och visar på att det finns ett behov av att sådan uppföljning görs regelbundet på myndighets­nivå.

I vart fall vissa av de tidigare länspolismyndigheterna hade lokala tjänste­föreskrifter om genomgång och upp­följning av oredovisade ärenden. Som exempel kan nämnas dåvarande Polismyndig­heten i Jämtlands läns tjänsteföreskrift 181-1 enligt vilken enhetschefen ansvarar för att till stabschefen två gånger per år redovisa en förteckning över samtliga ärenden äldre än sex månader och för varje ärende särskilt ange varför ärendet är oredovisat samt datum för den senast vidtagna åtgärden. De tjänste­före­skrifter som inte upphävdes före årsskiftet 2014/2015 när Polismyndigheten bildades gäller som utgångspunkt tills vidare i det polisområde som tidigare utgjorde länspolismyndigheten. Enligt det besked som Justitiekanslern har fått från Polismyndigheten finns däremot inte någon föreskrift om upp­följning av ärenden som gäller för hela myndigheten.

Jag noterar här att Polismyndighetens tillsynsfunktion år 2017 genomfört en tillsyn över ärendebalansen i utredningsverksamheten (Tillsyns­rapport 2018:4). Ett slumpmässigt urval av våldsbrottsärenden som vid tidpunkten för inspektionen var över tolv månader gamla granskades. Granskningen, som avsåg ärenden från fyra polis­områden, utvisade bl.a. att orsaken till att ärenden dragit ut på tiden i en majoritet av fallen var att hänföra till polisen och inte till andra aktörer eller omständigheter utanför polisens kontroll. Det mest påfallande, enligt inspektionsgruppen, var ”den långvariga passivitet, det vill säga bristen på utredningsåtgärder eller andra åtgärder som driver förundersökningen framåt, som präglar många ärenden” (se s. 5 i tillsynsrapporten). Inspektionsgruppen rekommen­derade bl.a. att rutiner för regelbundna ärenderevisioner införs i hela Polismyndigheten och utförs på lägsta möjliga organisatoriska enhet. Detta för att förhindra att antalet öppna ärenden under kort tid ökar drastiskt och att kontrollen över vilka typer av ärenden som finns bland de öppna ärendena förloras.

Jag instämmer med inspektionsgruppen att rutiner för regelbundna ärende­revisioner bör införas i hela Polismyndig­heten. Jag avser att följa upp frågan i ett tillsyns­ärende under hösten 2019.