Justitiekanslern - 305-18-2.8 m.fl.

Diarienr: 305-18-2.8 m.fl. / Beslutsdatum: 14 jun 2018

Länsstyrelsernas ärendeförteckningar för år 2017

Redogörelse för handläggningen

I ett brev den 15 januari 2018 gav Justitiekanslern vissa anvisningar beträffande länsstyrelsernas ärendeförteckningar för år 2017. I anvisningarna uppmanade Justitiekanslern alla länsstyrelser att bl.a.

redovisa de dokumenterade riktlinjer, analyser eller liknande som har utarbetats i fråga om mutor,
redovisa de dokumenterade rutiner som finns för handläggning av ärenden där länsstyrelsen är både sökande och beslutande i samma förvaltningsärende samt att
lämna sådana redogörelser och redovisningar som Justitiekanslern efter granskningen av 2016 års ärendeförteckningar uppmanat respektive länsstyrelse att lämna tillsammans med 2017 års ärendeförteckning.

Alla länsstyrelser sände under februari och mars 2018 in sina ärendeförteckningar till Justitiekanslern. Ett antal länsstyrelser har på uppmaning av Justitiekanslern kompletterat sina förteckningar och besvarat frågor.

Generellt om länsstyrelsernas ärendeförteckningar och redovisningar

Med de kompletteringar som ett antal länsstyrelser lämnat och de svar som lämnats på frågor från Justitiekanslern under granskningen, är länsstyrelsernas ärendeförteckningar kompletta.

De allra flesta ärendeförteckningarna har numera en utmärkt struktur. Alltfler länsstyrelser redovisar i samband med ärendeförteckningen även sin egen uppfattning om läget på myndigheten i allmänhet och i ärendehandläggningen i synnerhet. Detta utgör en värdefull grund för Justitiekanslerns granskning av förteckningarna. Av stort värde är också den sammanställning av alla ärenden att förklara (”JK-rapport” i Platina-systemet kompletterad med innehållet i förklaringarna) som flertalet länsstyrelser ger in.

Nästan alla länsstyrelser har, för de ärenden som ska förklaras, lämnat utdrag ur såväl tidigare som nuvarande diariesystem. Förklaringarna till varför ärendena ännu inte är avgjorda är i allmänhet tillfyllest även om det också finns exempel på mycket schablonmässiga förklaringar.

Diarieföringen vid länsstyrelserna

Såvitt granskningen utvisar, diarieförs de allra flesta ärenden och allmänna handlingar inom rätt tid och på ett korrekt sätt. Dock förekommer olika typer av felaktigheter. Några sådana felaktigheter är följande.

En inkommen eller upprättad allmän handling diarieförs inte trots att den inte kan anses vara av ringa betydelse för myndighetens verksamhet (jämför 5 kap. 1 § sista stycket offentlighets- och sekretesslagen, OSL). Det förekommer att en länsstyrelse – som förklaring till att ärendet fortfarande inte är avgjort – hänvisar till korrespondens som inte registrerats.
Innehållet i en handling återges alltför diffust. Av registret ska framgå i korthet vad handlingen rör (5 kap. 2 § första stycket 4 OSL). När en länsstyrelse exempelvis skickar ett utkast till beslut om att bilda naturreservat bör registreras att det rör sig om ett sådant förslag. Att enbart benämna handlingen och ärendet med reservatets eller områdets namn anger inte vad handlingen rör.
Ärendet registreras inte som avslutat när ärendet slutligt avgörs.

Alla länsstyrelser har redogjort för åtgärder de vidtagit för att säkerställa att medarbetarna är medvetna om de restriktiva kriterierna i 5 kap. 1 § OSL för att underlåta diarieföring.

Vid länsstyrelserna åligger det numera i de allra flesta fall handläggare att föra diariet. Det är därför naturligt att de flesta redovisade åtgärderna utgör bred utbildning och information. Framför allt tas frågor om offentlighetsprincipen och diarieföring upp vid introduktionsutbildningar och återkommande utbildningar om diariesystemet och om digital handläggning. Flera länsstyrelser redovisar också punktinsatser riktade mot delar av organisationen.

Åtskilliga dokument har producerats för att höja kvaliteten i diarieföringen. Dokumenten är till viss del gemensamma för länsstyrelserna (handböcker och riktlinjer) men somliga länsstyrelser har också egna checklistor m.m.

Flera länsstyrelser använder sitt centraldiarium eller motsvarande för att följa upp, kontrollera och kvalitetssäkra diarieföringen. Detta sker när ett ärende avslutas eller vid arkivering. Det förefaller mestadels ske genom stickprov.

Justitiekanslern anser att länsstyrelserna vidtagit relevanta åtgärder för att säkra diarieföringens kvalitet. Mot bakgrund av att registreringen numera vanligen utförs av ett stort antal handläggare och att Justitiekanslern vid sin granskning upptäcker tillkortakommanden, finns det dock all anledning för länsstyrelserna att fortsatt uppmärksamma diarieföringens kvalitet. Särskilt viktig synes vara den återkoppling till vederbörande handläggare som vissa länsstyrelser redovisar som ett inslag i den interna kontrollen. På så sätt får den enskilde handläggaren bättre kunskap om vad reglerna innebär konkret för registrering av just dennes ärenden.

Vid granskningen av 2016 års ärendeförteckningar träffade Justitiekanslern på åsikten att diarieföring kunde underlåtas beträffande allmänna handlingar hos en länsstyrelse enbart av den anledningen att handlingen dessutom återfinns i ett elektroniskt register hos en central myndighet. Alla länsstyrelser har i samband med årets ärendeförteckning redogjort för det arbete en länsstyrelsegemensam arbetsgrupp utfört för att skapa klarhet beträffande karaktären av dessa centrala register och deras offentligrättsliga effekter för diarieföringen vid länsstyrelserna. Arbetsgruppen har undersökt tre centrala register hos Naturvårdsverket (VIC Natur, LONA och KlivIT) och ett register hos Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (WIS). Arbetsgruppen delar Justitiekanslerns bedömning att registrering av en handling i VIC Natur inte medför att en länsstyrelse kan underlåta att diarieföra handlingen. En av handlingarna i VicNatur är de värderingar som gjorts inför reservatsbildningar. Justitiekanslern har vid granskningen kunnat se att alla länsstyrelser inte diarieför dessa värderingar. Det synes även skifta mellan handläggare vid samma länsstyrelse.

Arbetsgruppen har rekommenderat länsstyrelserna att även ta fram rutiner för hur handlingar i de övriga tre centrala registren (LONA, KlivIT och WIS) ska diarieföras och bevaras hos länsstyrelsen.

Justitiekanslern vill att alla länsstyrelser vid ärendeförteckningen för 2018 redovisar det fortsatta arbetet med att ta fram rutiner för hur handlingar i LONA-, KlivIT- och WIS-registren ska diarieföras och bevaras vid länsstyrelsen.

Länsstyrelsernas ärendebalanser

Antalet hos länsstyrelserna öppna ärenden äldre än sex månader har fortsatt att minska och uppgår nu till knappt 31 000. Även antalet öppna ärenden äldre än tre år har minskat och uppgår nu till cirka 1 650; en nedgång med nästan en tredjedel under de senaste tre åren. Svårigheten att redovisa antalet ärenden som registreras i Jordbruksverkets register kan visserligen påverka det totala antalet något. Den påfallande kraftiga minskningen av ärenden äldre än tre år torde dock inte annat än marginellt kunna påverkas av dessa jordbruksärenden.

Intrycket av en positiv balansutveckling förstärks av den redovisning alla länsstyrelser lämnat om de satsningar man genomfört för att minska balanserna. Satsningarna har främst rört avarbetning av balanser och förkortning av handläggningstider i ärenden om bildande av naturreservat och byggnadsminnesförklaringar. Dessa två ärendegrupper utgör också flertalet av de mycket gamla ärendena hos länsstyrelserna. Bland satsningarna på naturreservatsärenden bör särskilt nämnas att vara mer aktiv i förhandlingsarbetet och att vara tydligare gentemot markägare i förhandlingarna. Även andra ärendegrupper har berörts av satsningarna; t.ex. djurskydd, vattenskyddsområden och miljöskydd. Satsningen på handläggning av naturreservatsärenden har gått hand i hand med extra resurser som möjliggjorts genom tilldelning av särskilda medel från Naturvårdsverket. I övrigt har satsningarna innehållit handlingsplaner, strategier, prioriteringar och gemensamma målbilder, nya arbetssätt, nya stöd- och styrdokument och noggrann ärendeuppföljning.

Den ovan redovisade utvecklingen mot allt färre mycket gamla öppna ärenden torde enligt Justitiekanslerns mening till stor del vara ett resultat av de ambitiösa satsningarna på avarbetningar av balanser. Detta är särskilt glädjande eftersom avarbetningen till stor del berör ärendegrupper, vars handläggningstider av hävd ansetts svåra att påverka. Justitiekanslern kommer även i fortsättningen att följa utvecklingen av handläggningstiderna. Justitiekanslern har från länsstyrelser erfarit att ovannämnda extra medel från Naturvårdsverket kan komma att upphöra inom kort. Därför finns det anledning att särskilt noga följa hur ärendebalanserna utvecklas hos de länsstyrelser som har många mycket gamla ärenden om naturreservatsbildningar.

Länsstyrelsernas handläggning av överklaganden av länsstyrelsens beslut

Justitiekanslerns granskningar av ärendeförteckningarna för åren 2015 och 2016 visade att länsstyrelserna i ett betydande antal ärenden inte uppfyllt kravet att skyndsamt överlämna inkomna överklaganden till överinstans. Särskilt vanligt var detta bland överklaganden inom området lantbruk och landsbygd. Länsstyrelserna identifierade inom detta område några otydliga uttalanden i Jordbruksverkets rutinbeskrivning för överklaganden. Länsstyrelserna ansåg att denna otydlighet orsakade många av dröjsmålen med att överlämna överklaganden till överklagningsinstansen. Länsstyrelsernas chefsjuristnätverk påtalade det olämpliga i dessa formuleringar i Jordbruksverkets rutinbeskrivning och rekommenderade varje länsstyrelse att ta upp detta med verket. I samband med årets ärendeförteckningar har alla länsstyrelser redogjort för att man gemensamt överlagt med företrädare för Jordbruksverket, vilka ”åtagit sig att se över de aktuella rutinerna som föranleder problem så att de inte längre skapar otydlighet vad gäller kravet på skyndsamt överlämnande av överklagande till överinstans”.

Justitiekanslern vill att alla länsstyrelser – gärna gemensamt – vid ärendeförteckningarna för år 2018 redogör för resultatet av Jordbruksverkets översyn och att varje länsstyrelse redovisar hur man inom området lantbruk och jordbruk under 2018 uppfyllt skyndsamhetskravet.

Länsstyrelserna har vid årets ärendeförteckningar särskilt redovisat handläggningstider under år 2017 för ärenden om överklaganden av länsstyrelsens beslut inom alla områden. Sammantaget visar redovisningarna att drygt 90 % av överklagandena överlämnas till överinstansen inom en vecka och att de flesta av de övriga överlämnas strax därefter. Det finns dock vid flera länsstyrelser därutöver ett antal ärenden som långt ifrån uppfyller skyndsamhetskravet. Vissa av dessa har koppling till den ovan beskrivna problematiken inom området lantbruk och jordbruk. Vissa andra ärenden som blivit liggande alltför länge berör frågor om effektiv bevakning av överklaganden som kommer till myndigheten under handläggarens ledighet. Andra överklaganden har vilat i avvaktan på att länsstyrelsen felaktigt utreder om klaganden har rätt att överklaga eller att länsstyrelsen lika felaktigt avvaktar ett aviserat återkallande av överklagandet.

Det är principiellt viktigt att en länsstyrelse, som i strid mot den enskildes vilja fattat ett för denne betungande beslut, skyndsamt överlämnar den enskildes överklagande till domstol eller annan överinstans. Den enskildes överklagande innebär ju en begäran att en domstol eller annan överinstans ska slita tvisten mellan det allmänna företrädd av länsstyrelsen och den enskilde. Att i en sådan situation låta begäran/överklagandet bli liggande hos länsstyrelsen under lång tid riskerar att minska tilltron till förvaltningens objektivitet.

Justitiekanslern anser det tillfredsställande att det stora flertalet av överklagandena behandlas skyndsamt. Det finns vidare anledning hoppas att länsstyrelserna kan komma till rätta med problemen inom området lantbruk och jordbruk. Även om så skulle bli fallet, kan det inte accepteras att vissa överklaganden – även om de är få till antalet – blir liggande utan acceptabel orsak månadsvis innan de överlämnas till överinstans. Företeelsen måste även fortsatt motverkas av länsstyrelserna genom t.ex. rutiner, information, utbildning och kontroll.

Alla länsstyrelser ska till ärendeförteckningen för år 2018 foga diarieutdrag för överklaganden över länsstyrelsens beslut som inkommit under 2018 och avgjorts efter längre handläggningstid än 30 dagar eller fortfarande inte avgjorts när ärendeförteckningen ges in. Med handläggningstid avses därvid tiden från det överklagandet kom in till dess att länsstyrelsen antingen överlämnade överklagandet till överinstans eller själv ändrade beslutet så som klaganden begärt. För varje sådant ärende ska fogas en tydlig förklaring varför handläggningstiden blivit så lång.

Länsstyrelsernas arbete för att motverka mutor

Nästan alla länsstyrelser har redovisat dokument som har utarbetats i fråga om mutor. De flesta länsstyrelser har tagit fram egna riktlinjer, ofta integrerad i en representationspolicy. Flera av dessa riktlinjer är handfasta, operativa och pedagogiskt upplagda. Några av dem – t.ex. Länsstyrelsen i Gotlands län – behandlar även den speciella roll landshövdingen beskrivits ha i domen i NJA 2008 s. 705. Många länsstyrelser använder Finansdepartementets och Sveriges Kommuner och Landstings skrift ”Om mutor och jäv – en vägledning för offentligt anställda”.

Frågor om mutor tas regelmässigt upp vid de återkommande introduktionsutbildningarna för nyanställda och som ett naturligt inslag i arbeten om tjänstemannarollen och värdegrunder.

Länsstyrelsen i Jämtlands län har arbetat på ett intressant sätt. Myndighetens internrevision genomförde en enkät bland alla medarbetare. Den utvisade att endast tre av de svarande under de senaste två åren erbjudits en förmån där en motprestation förväntades. 83 % ansåg att de kontrollfunktioner som enheten har, gör det sannolikt att ett försök till mutbrott skulle upptäckas. 24 % ansåg sig ha otillräcklig kunskap om reglerna. Myndigheten beslutade därför en handlingsplan, som innefattar information och diskussioner, rutiner för anmälningar om misstankar och inventering av risker.

Några länsstyrelser redovisar att man deltar i myndighetsnätverket mot korruption, som på regeringens uppdrag verkar för att utveckla och intensifiera myndigheternas arbete med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter.

Justitiekanslern anser att de allra flesta länsstyrelser vidtagit adekvata åtgärder för att motverka mutor. Ambitionsgraden varierar. Länsstyrelserna i Stockholms och Västra Götalands län hör till dem som har mest genomarbetade egna dokument. Som inom så många andra områden, skulle länsstyrelserna kunna dra nytta av att jämföra sina insatser med varandra.

Behandling av ärenden där en länsstyrelse är både sökande och beslutande i samma förvaltningsärende

Länsstyrelsernas breda verksamhet medför att det stundom inträffar den brydsamma situationen att myndigheten behöver söka ett tillstånd, dispens, bidrag e.d. hos sig själv. Justitiekanslern uppmanade därför länsstyrelserna att tillsammans med ärendeförteckningen ge in de dokumenterade rutiner som finns för handläggning i sådana situationer.

Några av länsstyrelserna har egna skriftliga dokument om denna situation, utarbetade för hela myndigheten eller för viss enhet. Länsstyrelsen i Kronobergs län hör till dem som tagit fram en användbar skriftlig rutin, som innehåller såväl förvaltningsrättsliga aspekter som praktiska rutiner. Andra hänvisar till ett pågående länsstyrelsegemensamt arbete att ta fram mallar och rutiner för sådana ärenden. Några länsstyrelser har berört frågan i sina riktlinjer för jävssituationer. Många har uppgivit att situationen behandlas vid internutbildningar.

Regelverket för länsstyrelserna ger en möjlighet att lösa de aktuella situationerna. 25 § länsstyrelseinstruktionen (45 § i den tidigare instruktionen) gör det möjligt för en länsstyrelse att ställa någon av sina anställda till en annan länsstyrelses förfogande för att delta i beredning av ett ärende eller – om bl.a. jäv föreligger – även för att avgöra ett ärende. En vanlig inställning bland länsstyrelserna är att man när länsstyrelsen är både sökande och beslutsmyndighet väljer mellan att

flytta beslutsfattandet så långt bort inom myndigheten som möjligt från den enhet som initierat ärendet,
höja beslutsnivån väsentligt, eller
använda sig av 25 § länsstyrelseinstruktionen.

Olika länsstyrelser tycks lägga olika tyngdpunkter vid valen mellan dessa alternativ.

Justitiekanslern anser att man vid valet av åtgärd måste beakta karaktären av det beslut som ska fattas. Om myndigheten har stora möjligheter att avgöra ärendet genom skönsmässiga bedömningar eller om länsstyrelsens ansökan konkurrerar med andra parters ansökningar talar mycket för att utnyttja möjligheten i 25 § länsstyrelseinstruktionen. Om beslutets innehåll närmast utgör en registrering eller annat konstaterande av att vissa förhållanden föreligger, torde det finnas större möjligheter att använda något annat av alternativen. Vid valet av tillvägagångssätt bör beaktas inte bara på vilket sätt ett opartiskt beslut bäst kan uppnås utan också hur hanteringen av ärendet kan uppfattas av omgivningen.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Stockholms län

Länsstyrelsens satsningar för att minska balanserna i ärenden om naturreservat och byggnadsminnen synes enligt myndighetens egen statistik och enligt ärendeförteckningen ha burit viss frukt. Justitiekanslern anser det värdefullt att detta arbete fortsätter även under 2018 och lika viktigt att det fortsätter även framgent, eftersom det fortfarande – trots goda insatser de senaste åren – finns åtta öppna reservatsbildningar som startade före år 2007 och två pågående ärenden om byggnadsminnesförklaringar som inleddes i slutet av 1980- respektive början av 1990-talen.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen på samma övergripande sätt som i år redovisar det fortsatta arbetet med att minska ärendebalanserna för naturreservat och byggnadsminnen.

Vid diarieföringen av ett antal ärenden inom enheten för ekonomi och upphandling borde ärendemeningarna, d.v.s. uppgift om vad ärendet rör, ha varit mer utförliga. Länsstyrelsen bör uppmärksamma detta.

Justitiekanslern kritiserade efter granskningen av 2016 års ärendeförteckning att länsstyrelsen inte följer lagregeln om minsta frekvens för inspektioner av bevakningsföretag (”så snart det finns anledning till det, dock minst en gång vartannat år”). Länsstyrelsen har nu effektiviserat och anställt nya medarbetare för att kunna uppnå den i lagen om bevakningsföretag bestämda frekvensen av inspektioner. Trots detta räknar länsstyrelsen inte heller under åren 2017 och 2018 med att inspektera fler än sammanlagt 80 av de 107 bevakningsföretagen. Justitiekanslern konstaterar att lagstiftaren gjort en tydlig prioritering av inspektionerna genom att i författningen ange frekvensen. Länsstyrelsen har under flera år nu underlåtit att rätta sig efter den prioriteringen och nöjer sig i stället med att räkna med att ”på sikt kunna genomföra tillsyn av alla företag inom en tvåårsperiod”. Detta är anmärkningsvärt. Länsstyrelsen måste se till att snabbast möjligt nå den i lagen föreskrivna frekvensen för inspektioner.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen när den lämnar in sin ärendeförteckning för 2018 redovisar planerade och genomförda åtgärder för att snabbast möjligt uppnå den lagenliga frekvensen för inspektioner av bevakningsföretag.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Uppsala län

Antalet ärenden som är äldre än tre år har fortsatt att minska och ärenden att förklara har nästan halverats jämfört med tidigare års redovisning.

När det gäller naturreservatsärenden redovisade länsstyrelsen i fjol sina planer för att avsluta öppna sådana ärenden. Justitiekanslern kan konstatera att länsstyrelsen inte fullt ut levt upp till sina intentioner, bl.a. återstår fem öppna ärenden som inletts 2006 eller tidigare.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen i sin ärendeförteckning för 2018 redogör för den fortsatta avarbetningen av reservatsärendena.

Länsstyrelsen har beträffande flera ärenden om byggnadsminnesförklaringar redovisat i år – liksom tidigare – att man inte prioriterat att fatta beslut i ärendena. Bland dessa finns ärenden som kommit in 2007 eller tidigare.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen i nästa års ärendeförteckning redovisar hur man ser på den fortsatta prioriteringen av dessa ärenden.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Södermanlands län

Det totala antalet öppna ärenden äldre än tre år har minskat från en redan tidigare jämförelsevis låg nivå. Genom tillfälliga resursförstärkningar har antalet sådana ärenden om naturreservat halverats.

De två ärenden om byggnadsminnesförklaringar som inleddes år 1988 (dnr 432-917-2012 och 432-1113-2012) är fortfarande inte avgjorda. Handläggningen av dessa har dock återupptagits. Det ena ärendet avvaktar besked från landstinget efter de allmänna valen i år och det andra ärendet beräknas kunna avslutas under 2018.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen när den lämnar in sin ärendeförteckning för 2018 särskilt redovisar dessa två mycket gamla ärenden om byggnadsminnesförklaringar om de inte avgjorts under 2018.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Östergötlands län

Justitiekanslern noterar med tillfredsställelse att länsstyrelsen numera utövar tillsyn över överförmyndarna i en omfattning som fullt ut överensstämmer med regeln i 21 § förmynderskapsförordningen.

Vid miljöskyddsenheten finns några ärenden där förklaringarna till varför ärendena fortfarande inte är avgjorda jämförda med diarieutdragen, tyder på att alla allmänna handlingar inte diarieförts (dnr 555-6975-14, 555-567-14, 555-10214-13, 555-1063-13 och 555-2530-13).

Justitiekanslern kritiserade efter granskningen av 2016 års ärendeförteckning att länsstyrelsen inte följer lagregeln om minsta frekvens för inspektioner av bevakningsföretag (”så snart det finns anledning till det, dock minst en gång vartannat år”). Av årets ärendeförteckning sammanställd med tidigare redovisningar framgår att länsstyrelsen totalt har att tillse 32 företag, att man inte inspekterade något företag under 2016, att man inspekterade tio företag under 2017, att man planerar att tillse 19 företag under 2018 och januari 2019. Från och med år 2019 avser man att inspektera med en frekvens som helt överensstämmer med lagregleringen. Justitiekanslern konstaterar att lagstiftaren gjort en tydlig prioritering av inspektionerna genom att i författningen ange frekvensen. Länsstyrelsen har under flera år nu underlåtit att rätta sig efter den prioriteringen. Detta är anmärkningsvärt. Länsstyrelsens planer att tillse 19 av de 32 företagen i år och därefter fortsätta inspektera i lagenlig omfattning måste förverkligas.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Jönköpings län

Det totala antalet ärenden äldre än tre år ligger kvar på en mycket låg nivå.

Länsstyrelsen redovisar ett flerårigt arbete för att förkorta handläggningstider för bildande av naturreservat och vattenskyddsområden. För reservatsbildningarna har detta medfört att den genomsnittliga handläggningstiden, som år 2015 var åtta år, nu minskat till kortare tid än tre år. Detta är särskilt glädjande eftersom förkortningen gjorts i en ärendegrupp, vars handläggningstider av hävd ansetts svåra att påverka.

Beträffande vattenskyddsområden frågar länsstyrelsen Justitiekanslern om det är korrekt att avsluta ärendet eller att hålla det öppet när man förväntar sig att sökanden behöver lång tid för att komplettera sin ansökan. Länsstyrelsen önskar Justitiekanslerns vägledning i frågan. Justitiekanslern hänvisar med anledning av frågan till sitt uttalande i beslutet efter granskningen av 2016 års ärendeförteckning från Länsstyrelsen i Norrbottens län (beslut 2017-06-29, dnr 397-17-2.8 m.fl. s. 16 f).

Justitiekanslern har under granskningen ställt frågor till handläggare vid länsstyrelsen om diarieföring i ärenden om att bilda naturreservat. Av handläggarnas svar framgår att länsstyrelsen hösten 2017 beslutat att i fortsättningen registrera de allmänna handlingar som innehåller en värdering av området inför en reservatsbildning, men att detta beslut ännu inte medfört diarieföring av alla värderingar som inkommit innan hösten 2017.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Kronobergs län

Det totala antalet ärenden äldre än tre år ligger kvar på en mycket låg nivå.

Inom kulturmiljöområdet finns ett antal ärenden – både om byggnadsminnesförklaringar och andra typer av ärenden – som enligt diarieutdragen inte varit föremål för någon åtgärd under 2017. Länsstyrelsen är medveten om detta och avser att under år 2018 ta fram en åtgärdsplan.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen i samband med ärendeförteckningen för 2018 ger in denna åtgärdsplan.

I samband med ärendeförteckningen för 2016 förutskickade länsstyrelsen att naturreservatsbildningen Videsjön (dnr 511-1880-2012) skulle komma att avgöras under år 2017. Så har inte blivit fallet. Enligt diariet har ingen åtgärd vidtagits i ärendet under 2017.

Granskningen av området skydd och beredskap ger vid handen att länsstyrelsen bör uppmärksamma vikten av dokumentation och diarieföring av kontakter med parter i ärenden samt vikten av att ärenden registreras som avslutade när de avgörs.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Kalmar län

Antal ärenden som är äldre än tre år har fortsatt att minska. Det är dessutom värt att notera att länsstyrelsen inte har något öppet ärende om byggnadsminnesförklaring äldre än tre år och endast ett sådant om bildande av naturreservat.

Länsstyrelsen ser att det fortfarande finns vissa problem vad gäller handläggningstider i ärenden om överklaganden av länsstyrelsens beslut.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid ärendeförteckningen för 2018 – i samband med att man redovisar i enlighet med vad som anförts ovan under rubriken ”Länsstyrelsernas handläggning av överklaganden av länsstyrelsens beslut” – även redovisar vilka åtgärder man vidtagit med anledning av dessa problem.

I några ärenden om besiktning av djurstallar som inleddes år 2014 förklaras att ärendet fortfarande inte avgjorts eftersom länsstyrelsen väntar att djurhållaren ska höra av sig. I dessa ärenden har enligt diariet inte vidtagits någon åtgärd sedan sent år 2013 eller tidigt år 2014. Justitiekanslern förstår att ärendets fortsatta handläggning måste avvakta partens besked om att denne vidtagit de åtgärder länsstyrelsen krävt. Man kan dock fråga sig om inte god förvaltnings- och servicekultur borde medföra att myndigheten påminner parten om dennes åliggande när inget hänt under mer än fyra år. Om sådan påminnelse skett i dessa ärenden utan att diarieföras, bör regler och rutiner för diarieföring uppmärksammas.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Gotlands län

Länsstyrelsens öppna ärenden äldre än tre år ligger kvar på en låg nivå. Detta blir än mer påtagligt när man betänker att sex av de 28 ärendena vilar i avvaktan på åtgärd av parten.

Ärenden om statligt stöd till solceller handläggs för Länsstyrelsen i Gotlands län av handläggare vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Vid granskningen har Justitiekanslern erfarit att det ibland kan ställa till problem att dessa handläggare i Stockholm inte har tillgång till Länsstyrelsens i Gotlands län diariesystem Platina.

Granskningen av ett ärende om att upphäva del av ett reservatsbeslut (dnr 511-1882-2014) aktualiserar en intressant fråga. Efter det att företrädare för länsstyrelsen i ett telefonsamtal med en enskild part uppgivit att det krävs synnerliga skäl för ett upphävande och att det inte finns några sådana skäl, överenskoms att det ”vore bra om vi kunde hitta en gemensam lösning”. Därefter avskrevs ärendet från vidare handläggning. Justitiekanslern har inte tillräcklig insyn i vare sig ärendet eller innehållet i telefonsamtalet för att kunna med säkerhet bedöma tillvägagångssättet. Dock vill Justitiekanslern peka på vikten av att myndigheten inte påverkar den enskilde att återkalla en framställning utan ger denne möjlighet att i lugn och ro överväga sina åtgärder. Det är ju först genom ett överklagbart beslut som den enskilde kan få till stånd en överinstans prövning av länsstyrelsens bedömning att det inte finns synnerliga skäl.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Blekinge län

Såväl det totala antalet mer än sex månader gamla ärenden som antalet ärenden äldre än tre år har ökat något men ligger fortfarande på en låg nivå. Det ärende om att bilda naturreservat i Sölvesborgsviken, som Justitiekanslern tidigare uppmärksammat, har nu avgjorts efter nästan 38 års handläggning.

Länsstyrelsen har kompletterat sin ärendeförteckning med först en redovisning av handläggningstider för ärenden om överklaganden av länsstyrelsens beslut och därefter med förklaringar till varför handläggningen av några av dessa överklaganden enligt diariet synes ha dragit ut på tiden. Förklaringarna visar att de till synes långa tiderna för de flesta överklagningsärendena berodde på brister i diarieföringen. Även inom andra områden finns tecken på att diariet inte är fullständigt.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Skåne län

Länsstyrelsen har minskat antalet mer än tre år gamla ärenden från en redan tidigare låg nivå. Justitiekanslern antar att detta beror på myndighetens omfattande satsningar för att minska ärendebalanserna både generellt och i särskilt utvalda ärendegrupper.

Tre av ärendena om prövning av miljöfarlig verksamhet (dnr 551-31716-14, 551-26446-14 och 551-8157-13) har uttryckligen nedprioriterats. I två av dessa har ingen åtgärd antecknats i diariet under år 2017. Länsstyrelsen har förklarat att dessa tre ärenden ska ”återupptas för handläggning under 2018”.

Justitiekanslern önskar att länsstyrelsen vid 2018 års ärendeförteckning särskilt redovisar läget i dessa tre ärenden.

Länsstyrelsen har lämnat en kompletterande förklaring till varför handläggningstiden för ett antal överklaganden av länsstyrelsens beslut blivit alltför långa. För de flesta ärendena har den till synes långa handläggningstiden berott på felaktiga registreringar. Ett av överklagandena blev liggande till följd av att länsstyrelsen felaktigt givit sig in på en prövning av sådant slag som Justitiekanslern angivit ovan under rubriken ”Länsstyrelsernas handläggning av överklaganden av länsstyrelsens beslut”.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Hallands län

Det totala antalet ärenden äldre än tre år är fortfarande lågt. Av dessa utgör merparten (24 stycken) ärenden om att bilda naturreservat. Länsstyrelsen har förtjänstfullt satsat på att avarbeta balanserna inom denna ärendegrupp. Det har lett till att man under år 2017 fördubblat antalet avgjorda reservatsärenden. Ärendeförteckningen visar att flera av de fortfarande öppna reservats-ärendena har vilat i flera år. De tre äldsta har nu handlagts längre tid än tio år. Det är därför enligt Justitiekanslerns mening angeläget att länsstyrelsens satsning fortsätter.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Västra Götalands län

Det totala antalet öppna ärenden inkomna före halvårsskiftet 2017 är betydligt högre än under något av de senaste åren. Enligt länsstyrelsen beror ökningen på tillströmning av ärenden om statliga bidrag till energiåtgärder. Det är tillfredsställande att antalet öppna ärenden äldre än tre år dock fortfarande – med beaktande av länets storlek – är förhållandevis lågt.

Inom ärendegruppen överklaganden av länsstyrelsens beslut om dels strandskydd, dels jordbruksstöd finns betydligt fler ärenden med alltför långa handläggningstider än inom övriga delar av länsstyrelsen. På anmodan av Justitiekanslern har länsstyrelsen kompletterat det ingivna materialet med att redovisa sin övergripande uppfattning om anledningen till detta. Justitiekanslern accepterar skälen bakom fördröjningen av ärendena om överklaganden av strandskyddsbeslut. Justitiekanslern noterar med tillfredsställelse att länsstyrelsen har infört nya rutiner för överklagandena inom jordbruksområdet. Dessa rutiners syfte är att överklagade beslut som inte kan ändras snabbt och enkelt ska överlämnas till överinstansen skyndsamt.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Värmlands län

Antalet öppna ärenden om att bilda naturreservat är högt, men har sjunkit från 56 till 50 under 2017. Av dessa är cirka 20 ärenden äldre än tio år. Länsstyrelsen har på uppmaning av Justitiekanslern särskilt redogjort för det allmänna läget i ärenden om bildande av naturreservat. Av redogörelsen framgår att man tidigare prioriterat ärendet där hoten mot naturvärden varit akut och givit lägre prioritet åt att färdigställa ärenden. Numera prioriterar myndigheten att färdigställa äldre ärenden och sådana ärenden där staten betalat ut större summor i intrångsersättning. Av de fem öppna ärenden som inleddes under åren 1999 och 2000 har under år 2017 ett ärende avgjorts och ett ärende planeras att avgöras under första halvåret 2018. I övriga tre ärenden är det mer osäkert när ärendet kan avgöras.

Justitiekanslern anser att det är angeläget att det nya sättet att prioritera bland reservatsärendena fortsätter och att flera av de mycket gamla ärendena avgörs.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid ärendeförteckningen för 2018 fogar dels en allmän redogörelse för hur avarbetningen av reservats-ärendena fortsätter, dels särskilt redogör för hur handläggningen av de tilltänkta reservaten Tokil, Milkullen, Märramyren och Orrbergshöjden fortskridit under 2018.

I de ärenden där länsstyrelsen är både sökande och beslutande i samma förvaltningsärende ser länsstyrelsen till att ärendena inte handläggs vid samma enhet. Länsstyrelsen avser att fortsätta diskutera frågan om hur sådana ärenden ska hanteras. Justitiekanslern hoppas att länsstyrelsen därvid kan ha nytta av vad som anförts ovan om värdet att av att kunna välja även andra tillvägagångssätt (se avsnittet ”Behandling av ärenden där en länsstyrelse är både sökande och beslutade i samma förvaltningsärende”).

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Örebro län

Länsstyrelsens ärendeförteckning saknade sådana utdrag ur diariet som angavs i Justitiekanslerns brev den 15 januari 2018. Dessutom saknades sådan redovisning av handläggningstider för överklaganden av länsstyrelsens beslut som angavs i Justitiekanslerns beslut efter granskningen av 2016 års ärendeförteckning. Länsstyrelsen har kompletterat förteckningen i båda dessa hänseenden.

Det totala antalet öppna ärenden äldre än tre år fortsätter att minska. Av dessa utgör tolv stycken ärenden om förprövning av djurstallar, varav fem ärenden avgjorts tidigt år 2018. Länsstyrelsen har sett över rutiner m.m. samt tillfört resurser för handläggningen av denna ärendegrupp.

Ett antal ärenden inom andra ärendegrupper har avgjorts långt tidigare men avslutats i diariet först under 2018. Länsstyrelsen bör enligt Justitiekanslerns mening vidta åtgärder för att förbättra diarieföringen i detta avseende.

Det äldsta naturreservatsärendet, som inleddes år 2000, avgjordes under 2017. Därefter återstår 15 öppna reservatsärenden, påbörjade från och med 2009.

En av länsstyrelsens enheter upprättar för närvarande en rutin för ärenden där länsstyrelsen både ansöker och beslutar i samma förvaltningsärende.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid 2018 års ärendeförteckning ger in denna rutin.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Västmanlands län

Länsstyrelsen har mycket få öppna ärenden äldre än tre år. En tredjedel av dessa beräknas kunna avslutas under 2018. Myndighetsledningen redovisar en lägesbild för ärendehandläggningen med tonvikt på digitalisering, informationssäkerhet och kvalitetssäkring.

Ett tillsynsärende om några privata bryggor inleddes år 2010 (dnr 515-5881-2012). Enligt diariet har ingen åtgärd vidtagits i ärendet sedan 2012. Länsstyrelsen förklarar att ärendet har prioriterats lågt på grund av komplicerade ägarförhållanden och oklara ansvarsområden. Justitiekanslern delar länsstyrelsens bedömning att det nu är dags att efter sex år ta sig an dessa problem och slutföra ärendet.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid 2018 års ärendeförteckning redovisar hur ärendet fortskridit under 2018.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Dalarnas län

Efter granskningarna av de senaste årens ärendeförteckningar har Justitiekanslern påtalat att det funnits många öppna ärenden som handlagts under lång tid. Det är därför positivt att förteckningen för 2017 visar att både antalet inneliggande ärenden äldre än sex månader och antalet ärenden äldre än tre år nu har minskat påtagligt. Myndigheten förklarar denna förbättring med personalförstärkningar och särskilda satsningar inom flera områden. Satsningarna har inneburit fortsatt utveckling av digital handläggning samt tydliga uppföljningar av handläggningstider.

Justitiekanslern har tidigare särskilt uppmärksammat ärendebalanser för naturreservatsbildningar och byggnadsminnesförklaringar. Inom båda områdena arbetas nu med förstärkta resurser enligt nya handlingsplaner och med annorlunda prioriteringar. Detta har lett till att antalet äldre ärenden minskat.

För Justitiekanslern framstår det som om länsstyrelsen nu är på väg att vända utvecklingen av myndighetens ärendehandläggning. Mycket återstår dock att göra. Förutom att fortsätta reducera det totala antalet öppna ärenden, får man inte glömma bort att det finns ett antal ärenden som nu handlagts under extremt lång tid. Däribland kan nämnas de elva ärenden om byggnadsminnesförklaringar som påbörjades under 1980- och 1990-talen. De nio äldsta naturreservatsbildningar har handlagts i mer än tio år.

Åtskilliga ärenden inom flera områden företer brister i diarieföringen. Bristerna består i att allmänna handlingar inte diarieförts och att avgjorda ärenden inte avslutats i diariet. Länsstyrelsen har uppgivit att man ska se över sina rutiner för att säkerställa diarieföringens kvalitet.

Ett antal överklaganden under 2017 av länsstyrelsens beslut inom området lantbruk och landsbygd uppfyller inte kravet på skyndsamt överlämnande till överinstans.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid 2018 års ärendeförteckning redovisar sin syn på läget och under 2018 vidtagna åtgärder i det fortsatta arbetet att utveckla handläggning och diarieföring.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Gävleborgs län

Vid redovisningen av 2016 års ärendeförteckning aviserade länsstyrelsen att man under år 2017 skulle kunna mäta effekter av de kvalitetsuppföljningar och utbildningar man genomfört. Någon sådan mätning har emellertid inte gjorts eftersom länsstyrelsen vill avvakta den länsstyrelsegemensamma riktlinje för kvalitetssäkring som nu tagits fram.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen i samband med 2018 års ärendeförteckning ger in resultatet av den eventuella mätning som då föreligger. Justitiekanslern vill också att länsstyrelsen då ger in den länsstyrelsegemensamma riktlinjen för kvalitetssäkring.

Antalet inneliggande ärenden äldre än tre år ligger kvar på 2016 års nivå.

Länsstyrelsen har vidtagit åtgärder för att minska balanserna av öppna ärenden om att bilda naturreservat. Åtgärderna innefattar omfördelning av arbetsuppgifter, prioriteringar, nyanställning och konsulthjälp för vissa arbetsuppgifter. Under år 2016 och 2017 har vardera tolv ärenden avslutats. Ärendeförteckningen visar 26 öppna reservatsbildningar äldre än tre år, vilket är i paritet med balansen ett år tidigare. De äldsta ärendena, inledda alldeles i början av seklet, är fortfarande öppna. Förklaringarna till varför dessa ärenden ännu inte avgjorts är mycket allmänt hållna, vilket till viss del kompenseras av myndighetens ovan nämnda redogörelse för prioriteringar m.m.

Antalet tre år gamla öppna ärenden om byggnadsminnesförklaringar har ökat drastiskt, men ligger på en hanterbar nivå. Ökningen kan hänföras till en kommunal bebyggelseinventering. Länsstyrelsen arbetar numera systematiskt med stöd av en byggnadsminnespolicy från 2016. Under 2018 ska myndigheten ta fram en strategisk plan för byggnadsminnesgruppen som helhet.

Länsstyrelsen har enligt Justitiekanslerns mening på ett strukturerat sätt tagit sig an frågorna om långdragna ärenden inom särskilt naturreservatsbildningarna. Ärendeförteckningen visar att mycket arbete återstår.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen vid 2018 års ärendeförteckning fogar en redogörelse för den fortsatta avarbetningen av balanser av ärenden om att bilda naturreservat samt den aviserade strategiska planen för byggnadsminnesärenden.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Västernorrlands län

Antalet öppna ärenden äldre än tre år ligger kvar på en nivå som inte är hög, särskilt om man beaktar att många av dem är utredningar av allmänt fiskeintresse som vilar i avvaktan på vattenprocesser i domstol.

Miljöärenden utgör de allra flesta av länsstyrelsens öppna ärenden äldre än tre år. Antalet inte avgjorda reservatsbildningar är i stort sett oförändrat, även om de två äldsta avgjorts under år 2017. En handfull av de pågående prövningarna av miljöfarlig verksamhet har pågått i mer än fem år. Länsstyrelsen förklarar detta med att myndigheten prioriterat andra prövningar där ett beslut är en förutsättning för att den enskilde ska kunna bedriva sin verksamhet. Justitiekanslern noterar att man nu vidtagit åtgärder för att kunna slutföra även dessa äldsta s.k. prövotidsutredningar. Även handläggningen av några ärenden om att bilda vattenskyddsområden, som tidigare har stannat av, synes nu åtminstone till viss del ha återupptagits.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Jämtlands län

Länsstyrelsen har för andra året i följd halverat sin totala balans av öppna ärenden äldre än tre år. Även antalet öppna naturreservatsbildningar har minskat påtagligt. Av de kvarvarande 18 reservatsärendena är fyra stycken påbörjade 2008 eller tidigare.

Granskningen av ett ärende om dispens från strandskyddsbestämmelser (dnr 521-220-2014) aktualiserar en intressant fråga. En enskild sökte i januari 2014 strandskyddsdispens för att uppföra byggnader m.m. I april samma år meddelade länsstyrelsen sökanden att de av denne angivna skälen ”inte var möjliga att hänvisa till för dispens”. Vid telefonsamtal senare samma månad ”överenskommes att sökanden ska utreda alternativa placeringar”. Därefter har länsstyrelsen vid fyra tillfällen kontaktat sökanden för att påminna om ”överenskommelsen”. Justitiekanslern har inte tillräcklig insyn i vare sig ärendets beredning eller handlingarna i ärendet för att kunna med säkerhet bedöma tillvägagångssättet. Dock vill Justitiekanslern, på samma sätt som angivits ovan beträffade ett liknande ärende vid Länsstyrelsen i Gotlands län, peka på vikten av att myndigheten inte påverkar den enskilde att ändra sin framställning. Det är ju först genom ett överklagbart beslut som den enskilde kan få länsstyrelsens bedömning att skälen inte räcker för en dispens prövad av överinstans. I detta ärende har länsstyrelsen i december 2017 visserligen till slut förelagt sökanden att komplettera sin ansökan vid äventyr att ärendet avgörs på befintliga handlingar. Dessförinnan har det dock funnits en risk att sökanden inte kunnat få saken prövad genom ett slutligt beslut följt av ett överklagande.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Västerbottens län

Under de senaste åren har Justitiekanslern uppmärksammat att länsstyrelsen haft förhållandevis många öppna ärenden om att bilda naturreservat. På uppmaning av Justitiekanslern har länsstyrelsen redovisat sin syn på balansläget inom denna ärendegrupp. Justitiekanslern delar länsstyrelsens vid årets ärendeförteckning framförda uppfattning att i de fall förhandlingar med mark-ägare m.fl. om intrångsersättningar har förutsättningar att lyckas, är det viktigt att till en viss gräns låta processen ha sin gång. Detta bör ske av hänsyn till såväl markägaren som till naturvårdens förankring i samhället. Länsstyrelsen har därutöver redovisat intressanta och lovvärda insatser för att – även med beaktande av denna principiella inställning – påskynda handläggningen av reservatsärendena. Länsstyrelsen har under år 2018 tagit fram en handlingsplan för att förkorta handläggningstider.

Ärendeförteckningen för 2017 visar tecken på att satsningarna burit frukt. Det totala antalet öppna ärenden äldre än tre år har mer än halverats under 2017. Av dessa har antalet naturreservatsärenden minskat från 45 till 35 och de två allra äldsta avgjorts.

Justitiekanslern vill att länsstyrelsen i samband med 2018 års ärendeförteckning särskilt redogör för hur arbetet enligt ovannämnda handlingsplan (”Intern vägledning för handläggning av reservatsärenden”) fortskridit och vilka resultat som uppnåtts.

Justitiekanslern har den 3–4 maj i år inspekterat verksamheten vid länsstyrelsen. Vid inspektionen och i ett beslut efter inspektionen har Justitiekanslern ytterligare kommenterat handläggningen och diarieföringen av förvaltningsärendena vid länsstyrelsen.

Justitiekanslerns särskilda noteringar och bedömningar av redovisningen från Länsstyrelsen i Norrbottens län

Det totala antalet öppna ärenden äldre än tre är ligger i stort sett kvar på den förhållandevis låga nivå som uppnåddes för några år sedan. I år har antalet sådana äldre öppna ärenden som avser bildade av naturreservat ökat något. De fyra äldsta reservatsbildningarna, som påbörjades åren 2005–2008, är ännu inte avgjorda. De handläggs dock aktivt.

Bevakningen av ärendena enligt lönegarantilagen har släpat efter under några år. De prioriteras nu för avgörande under 2018.

- - - - - -

Justitiekanslerns granskning av länsstyrelsernas ärendeförteckningar för år 2017 föranleder utöver vad som nu antecknats inga ytterligare kommentarer eller åtgärder. Ärendena avslutas.

Skriv ut