Justitiekanslern - 11873-17-2.4

Diarienr: 11873-17-2.4 / Beslutsdatum: 12 mar 2018

Granskning på distans av ärenden från Skatteverkets folkbokföringssektioner 1 och 2 i Karlstad

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern gör vissa uttalanden om brister i handläggningen av folkbokföringsärenden och uppmanar Skatteverket att fortsätta arbetet med rättslig kvalitetsuppföljning och kvalitetssäkring.

Ärendet

Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Skatteverket.

Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern den 1 december 2017 att inleda en granskning på distans av ett urval av folkbokföringsärenden avseende invandring (ärendegrupp 42/359) som hade handlagts av Folkbokföringsenheten Mitt, folkbokföringssektionerna 1 och 2 i Karlstad.

I granskningen ingick ärenden om inflyttning till Sverige som avsåg personer som hade invandrat som familj (nyinvandring) vilka hade registrerats under tredje kvartalet 2016 och första kvartalet 2017, ärenden som avsåg uppehållsrätt som registrerades under andra och fjärde kvartalet 2016, samtliga överklagade invandringsärenden under 2016 som hade avgjorts av överinstanserna och de fem äldsta oavslutade invandringsärendena. Vid ett möte med cheferna för folkbokföringssektioner 1 och 2 framkom att de överklagande invandringsärenden från Folkbokföringsenheten Mitt som slutligen hade avgjorts av överinstanserna arkiverades vid Folkbokföringsenheten Stockholm. Det var inte genomförbart att i detta arkiv hitta överklagade ärenden från Karlstad. Justitiekanslern beslutade därför att överklagade invandringsärenden under 2016 som hade avgjorts av överinstanserna inte skulle granskas.

Den 22 februari 2018 överlämnade regeringen skrivelsen 2017/18:124 – Riksrevisionens rapport om folkbokföringen – till riksdagen. Regeringen ser allvarligt på de brister som iakttagits av Riksrevisionen. För mer information om Riksrevisionens rapport se under bakgrund i bilagan.

Granskningen

Syftet med granskningen var att kontrollera om förfarandereglerna i förvaltningslagen hade iakttagits. Utformning av akter och handläggningstider skulle också granskas. Granskningen skulle vidare omfatta om utredningen i de enskilda ärendena varit tillfredsställande och om besluten i de granskade ärendena varit materiellt riktiga i förhållande till övrig lagstiftning.

Granskningen, som utfördes av enhet 3 hos Justitiekanslern under ledning av byråchefen Olof Simonsson, genomfördes den 10 och 12 januari 2018 i Justitiekanslerns lokaler och omfattade 81 ärenden avseende inflyttning till Sverige med uppehållstillstånd som grund för folkbokföring, 105 ärenden avseende invandring med åberopande av uppehållsrätt som grund för folkbokföring och de fem äldsta oavslutade invandringsärendena.

Justitiekanslerns generella iakttagelser respektive iakttagelser som gjorts i enskilda ärenden framgår av ett protokoll över granskningen som bifogas detta beslut (aktbilaga 8). Justitiekanslern kommer i det följande att särskilt beröra frågor om konstaterade brister i utredningar i ärenden avseende uppehållsrätt som arbetstagare i Sverige, dokumentation respektive aktbilagering av handlingar i de granskade ärendena samt om beslut i folkbokföringsärenden ska redovisas även i sådana fall där Skatteverket har registrerat uppgifter i folkbokföringsdatabasen i enlighet med anmälan.

Rättsliga utgångspunkter

Utredning och beslutsunderlag i enskilda ärenden

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Förvaltningsmyndigheterna har ett ansvar för att deras ärenden blir tillräckligt utredda (den s.k. officialprincipen). Myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Myndighetens beslut ska baseras på ett tillfredsställande beslutsunderlag. Det övergripande syftet med utredningsansvaret är att säkerställa ett riktigt beslut i det enskilda ärendet.

Dokumentation

Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ett ärende antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Dokumentationsskyldigheten fyller flera viktiga funktioner. Den är nödvändig för att parten ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn (16 § FL) och för att myndigheten ska kunna fullgöra sin kommunikationsskyldighet (17 § FL). Den har även betydelse för den som utan att vara part har rätt att överklaga beslutet i ärendet och som behöver tillgång till allt relevant material. Vid prövning av ett överklagande måste den högre instansen likaså kunna skaffa sig inblick i beslutsunderlaget. Kontrollorgan som Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern behöver också ha tillgång till hela materialet för att kunna bedöma om handläggningen gått till korrekt. Därtill kommer att det naturligtvis ligger i myndighetens eget intresse att på detta sätt skapa ordning och reda i det interna arbetet.

JO har vid flera tillfällen uttalat att det inte är tillräckligt att enbart anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla att det har förekommit kontakter med parter, andra personer eller myndigheter (se bl.a. JO:s beslut i ärende med dnr 3972-2012).

Att ett beslutsunderlag ska vara komplett, identifierbart och lättillgängligt utgör ett grundläggande krav från både rättssäkerhets- och effektivitetssynpunkt. Den enskilde måste, t.ex. genom att utnyttja sin rätt till partsinsyn, kunna försäkra sig om att allt material som tillförts ärendet också bevarats och beaktats. Myndigheten måste ha kontroll över beslutsunderlaget, bl.a. för att korrekt kunna fullgöra sin kommunikationsskyldighet. En utomstående som bidragit med material måste vara säker på att det också tagits om hand och inte negligerats. Överinstanser och andra kontrollmyndigheter kan inte göra korrekta bedömningar utan tillgång till allt material som tillförts ärendet (se Förvaltningslagsutredningens betänkande, SOU 2010:29 s. 464 f.).

Översättning av handlingar

Enligt 8 § FL bör en myndighet som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad vid behov anlita tolk. Regeln tar sikte både på muntlig tolkning vid t.ex. en förhandling eller ett förhör och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1985/86:80 s. 27).

JO har understrukit att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (JO 2003/04 s. 174). JO har också framhållit att det inte krävs att alla inkommande handlingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena har JO framhållit att myndigheterna måste ta hänsyn till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i förhållande till ärendets betydelse (se bl.a. JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09 s. 192 och besluten i ärenden med dnr 5203-2007 respektive 305-2008).

Inom större myndigheter finns vanligtvis tillgång till en bred språklig kompetens. Förutsättningen för att denna ska kunna utnyttjas är att myndigheten är förvissad om att en internt verkställd översättning är tillförlitlig (se JO 2007/08 s. 416). Även en befattningshavares mera översiktliga kunskaper i ett främmande språk kan dock utnyttjas för att ge myndigheten en allmän bild av om innehållet i en skrivelse avser ett ämne eller i övrigt är av sådan karaktär att en översättning överhuvudtaget är motiverad (se SOU 2010:29, s. 312).

I 13 § första stycket i den nya förvaltningslagen (2017:900), som träder i kraft den 1 juli 2018 föreskrivs att en myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. Det ställs alltså ett uttryckligt krav på tolkning och översättning för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att kunna ta till vara sin rätt, t.ex. för att kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd. I specialmotiveringen (prop. 2016/17:180, s. 299) anges bl.a. att tolkning eller översättning kan vara en förutsättning för att relevant material ska kunna beaktas vid prövningen av ärendet, oavsett om materialet tillförs av den enskilde själv eller av någon annan. Det är ytterst myndigheten som avgör om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller översättning i det enskilda ärendet.

Beslut i förvaltningsärenden

I 21 § myndighetsförordningen (2007:515) finns ett krav på att det för varje beslut ska finnas en handling med visst innehåll. Beslutets innehåll ska alltså dokumenteras. Några formföreskrifter för beslut finns dock inte. Begreppet handling har rimligen samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och kan därför uppfyllas även med elektroniska medel. Förutsatt att tillräckligt god säkerhet och spårbarhet uppnås torde det inte finnas några författningshinder mot att dokumentera beslut elektroniskt. Syftet med dokumenteringen av beslut är bl.a. att det i efterhand ska gå att kontrollera beslutets innehåll t.ex. om innehållet har betydelse för något annat beslut som ska fattas av samma eller en annan myndighet. Dokumentationen av beslut är också en förutsättning för att det på ett meningsfullt sätt ska bli möjligt att få insyn i och kontrollera myndighetens verksamhet. En särskild aspekt är att beslut ska dokumenteras för att myndighetens verksamhet ska kunna granskas. Dokumentation av ett besluts innehåll och vem som fattat det möjliggör också ansvarsutkrävande t.ex. för tjänstefel (se Ds 2003:29, s. 98 f.).

Justitiekanslerns bedömning

Utredning i ärenden avseende uppehållsrätt som arbetstagare

Genomgången av de aktuella ärendena har utvisat att utredningen i ett flertal ärenden inte har varit tillfredsställande. Protokollet innehåller detaljerade iakttagelser i detta avseende. Här ska särskilt nämnas konstaterade brister i utredningar i ärenden där sökande gjort gällande uppehållsrätt som arbetstagare i Sverige. Bristerna bestod huvudsakligen i att det inte framgick att arbetsgivarens existens hade kontrollerats och att arbetsgivaren kontaktats. Att kontrollera arbetsgivarens existens och att ringa upp arbetsgivaren ingår i den grundkontroll som alltid ska göras när en person åberopar uppehållsrätt som arbetstagare. Syftet med kontrollen är att få anställningen bekräftad och att kunna ställa frågor kring anställningen om det finns några oklarheter.

Samma typ av brister konstaterades även tidigare i Skatteverkets rapport den 14 mars 2016 om rättslig kvalitetsuppföljning av relationer och uppehållsrätt i invandringsärenden, dnr 131 466076-15/1211, (s. 14).

Justitiekanslerns granskning har avsett ärenden i den aktuella ärendekategorin som registrerats under år 2016, dvs. tiden efter Skatteverkets rapport. Vid granskningen har alltså framkommit de aktuella bristerna fortfarande förekommer. De slutsatser som Skatteverket kommit fram till i sin rapport har inte fått fullt genomslag hos Folkbokföringsenheten Mitt under år 2016. Det finns således fortfarande oklarheter i fråga om vilka rutiner som gäller i den aktuella ärendekategorin, vilket är otillfredsställande. Justitiekanslern uppmanar därför Skatteverket att i det aktuella avseendet effektivisera kvalitetsarbetet och se till att föreskrivna rutiner följs.

Dokumentation

Det är karakteristiskt för den aktuella typen av folkbokföringsärenden att relevanta uppgifter finns dels i folkbokföringsdatabasen, dels i pappersakter. Vid handläggningen av ett inflyttningsärende är det därför vanligt förekommande att beslutsunderlaget kompletteras med uppgifter från folkbokföringsdatabasen, som av olika skäl har samband med det aktuella ärendet. Det handlar i regel om anhörigas uppgifter som sedan tidigare registrerats i folkbokföringsdatabasen. Dessa uppgifter kan vara av betydelse för om sökanden ska folkbokföras i Sverige (t.ex. när en person anmäler inflyttning till Sverige pga. anknytning till en EU/EES-medborgare som redan är folkbokförd i Sverige eller en svensk medborgare som har aktiverat sin rörlighet inom EU/EES) och/eller vid utredning av sökandens civilstånd och/eller familjerelationer. De uppgifter om personer som finns registrerade i folkbokföringsdatabasen utgör alltså ofta underlag för beslut i andra ärenden av det aktuella slaget. Utan tillgång till de uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen är det därför svårt att bedöma om beslutsunderlaget i ett enskilt ärende är tillfredsställande och om beslutet är materiellt korrekt.

I flera ärenden som granskats har det av olika anledningar varit oklart vilken utredning som låg till grund för Skatteverkets beslut att folkbokföra en person. Ett exempel är att beslutet verkar ha grundats på en bedömning av civilstånd i ett tidigare ärende utan att det finns någon dagboksanteckning eller annan dokumentation kring detta. I några ärenden gick det inte att bedöma om utredningen som hade gjorts i ett tidigare invandringsärende beaktades vid bedömningen av en familjerelation i ett senare ärende.

I många granskade ärenden var dagboksanteckningarna knapphändiga. Ofta innehöll dagboken endast en uppräkning av vissa handlingar som fanns i ärendet. Det saknades oftast anteckningar om vilka åtgärder som eventuellt hade vidtagits av ansvarig handläggare, t.ex. om uppgifter har inhämtats från folkbokföringsdatabasen eller något annat ärende. Detta gjorde det omöjligt att i efterhand kontrollera om nödvändiga kontroller hade gjorts innan beslut i enskilda ärenden fattades.

I många granskade ärenden saknades översättning av utländska handlingar, t.ex. vigselbevis. Det dokumenterades inte heller om sådana handlingar hade granskats av en medarbetare som behärskade det aktuella språket och i sådana fall vad hen drog för slutsatser om handlingarnas innehåll. I andra akter fanns endast en översatt version av t.ex. ett vigselbevis, medan kopia på originalhandlingen saknades. Det får antas att många handlingar översattes internt, men dagboksbladen saknade anteckning om detta.

Det är självfallet av stor vikt, framför allt för den sökande, att ett folkbokföringsärende blir tillräckligt utrett och att Skatteverket inför sitt beslut har ett fullgott beslutsunderlag. Skatteverket har den övergripande utredningsskyldigheten i ett sådant ärende. Justitiekanslern förutsätter att nödvändig utredning har genomförts i varje enskilt ärende. I majoriteten av de ärenden som har granskats finns dock, som sagt, inte några anteckningar om vilka uppgifter som hade inhämtats från folkbokföringsdatabasen, vilket i sin tur skapar en osäkerhet om vilken utredning som har legat till grund för beslutet i det enskilda ärenden och om utredningen har varit tillfredsställande. Det försvårar i sin tur bedömningen om beslutet i det enskilda ärendet är materiellt korrekt. Dokumentationen var sammanfattningsvis inte tillfredsställande.

Justitiekanslern erinrar om att det är ett grundläggande krav att beslutsunderlaget i det enskilda ärendet ska vara komplett, identifierbart och lättillgängligt. Därvid ska det beaktas att det inte är tillräckligt att enbart anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan t.ex. handla om att det har förekommit kontakter med parter, andra personer eller myndigheter.

Justitiekanslern förutsätter att Skatteverket kommer att vidta åtgärder i syfte att höja kvaliteten på dokumentation i den aktuella typen av folkbokföringsärenden.

Översättning av utländska handlingar

De utländska handlingar som finns i de granskade ärendena torde, som sagts ovan, ha översatts internt av verkets medarbetare. De granskade ärendena saknar dock genomgående uppgifter om vem som har översatt sådana handlingar, innehållet i dessa och handlingarnas tillförlitlighet. Det är vidare oklart om det inom Skatteverket finns rutiner för interna översättningar och dokumentering av genomförda översättningar.

I detta sammanhang vill Justitiekanslern särskilt erinra om att kraven på översättning i den nya förvaltningslagen, som träder i kraft den 1 juli 2018, har skärpts. I 13 § första stycket föreskrivs att en myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. I den nya förvaltningslagen ställs alltså ett uttryckligt krav på tolkning och översättning för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att kunna ta till vara sin rätt, t.ex. för att kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd.

Aktbilagering

Handlingarna i de granskade ärendena har genomgående saknat nummerordning (aktbilagering), vilket gjorde en del ärenden svåra att följa.

Det finns inget krav på att handlingar i en akt fortlöpande aktbilageras. Aktbilagering underlättar dock läsningen av en akt, vilket t.ex. kan ha betydelse när en ny handläggare ska sätta sig in i ärendet (se JO:s beslut i ärende med dnr 4206-2001). En korrekt aktbilagering är dessutom motiverad, dels med hänsyn till offentlighetsprincipen, dels för att underlätta ordning och reda i akten (se JO:s beslut i ärende med dnr 665-2010). Mot denna bakgrund anser Justitiekanslern att Skatteverket bör överväga frågan om handlingar i folkbokföringsärenden ska aktbilageras.

Beslut i folkbokföringsärenden

I de ärenden där Skatteverket har registrerat uppgifterna i enlighet med anmälan finns inte beslutet eller ett utdrag från folkbokföringsdatabasen av vilket skulle framgå vilka uppgifter som har registrerats i folkbokföringsdatabasen i akten i ärendet. Det framgår inte heller när beslutet fattats, när registreringen har skett och vem som har fattat beslut. Beslut i sådana ärenden finns alltså i elektronisk form, medan akterna saknar själva beslutet eller ett utdrag från folkbokföringsdatabasen med de uppgifter som har registrerats där.

Enligt Justitiekanslerns mening är det inte tillfredsställande att akterna i de ärenden där registreringen har skett i enlighet med anmälan inte innehåller beslutet eller åtminstone ett utdrag från folkbokföringsdatabasen med uppgifter som registrerats, datum för registrering och uppgifter om vem som har fattat beslutet. Avsaknaden av dessa uppgifter försvårar insyn i och granskning av den aktuella typen av folkbokföringsärenden. Skatteverket bör överväga om beslutet eller i vart fall ett utdrag från folkbokföringsdatabasen med de registrerade uppgifterna på lämpligt sätt kan sparas i akterna.

Avslutande kommentar

Såsom Riksrevisionen konstaterat i sin rapport föreligger brister i handläggningen av folkbokföringsärenden hos Skatteverket. Justitiekanslern, som instämmer i Riksrevisionens slutsatser i de delar de korresponderar med våra iakttagelser, ansluter sig till regeringens bedömningar i skrivelsen till riksdagen. Även Justitiekanslern kan komma att följa upp de iakttagelser som vi har gjort.

Ärendet här avslutas med de iakttagelser som redovisas i bilagan och de uttalanden som har gjorts i det föregående.

Bilaga:

Aktbilaga 8 (protokoll den 22 februari 2018)

GRANSKNING PÅ DISTANS AV ÄRENDEN FRÅN SKATTEVERKETS FOLKBOKFÖRINGSSEKTIONER 1 OCH 2 I KARLSTAD

Bakgrund

1.1. Riksrevisionens granskningsrapport och Skatteverkets kvalitetsuppföljning

År 2015 anlände ett mycket stort antal flyktingar och migranter över Medelhavet till Europa. Sverige fick till följd av detta ta emot asylsökande i en omfattning som saknar motsvarighet i svensk efterkrigshistoria.

Den 21 juni 2016 antog Riksdagen lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Lagen skulle tillämpas från den 20 juli 2016 och tre år framåt, d.v.s. fram t.o.m. den 19 juli 2019. Lagen innehöll bl.a. bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande, med undantag för kvotflyktingar.

Migrationsverket har hittills beviljat tillfälliga uppehållstillstånd till ett stort antal personer med stöd av denna lag. Personer som har fått uppehållstillstånd som gäller i minst ett år ska folkbokföra sig hos Skatteverket. Migrationsverkets beslut om uppehållstillstånd har lett till en markant ökning av ansökningar om folkbokföring hos Skatteverket.

Under 2016 granskade Riksrevisionen Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Granskningen mynnade ut i rapporten Folkbokföringen – ett kvalitetsarbete i uppförsbacke (rir 2017:23). Riksrevisionen fann att Skatteverkets arbete för att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringen innehöll en rad allvarliga brister och att kvalitetsarbetet inte bedrevs på ett effektivt sätt. Riksrevisionen rekommenderade verkets ledning att så snabbt som möjligt vidta åtgärder för att effektivisera kvalitetsarbetet.

Under våren 2016 genomförde Skatteverket en rättslig kvalitetsuppföljning av invandringsärenden från samtliga folkbokföringsenheter i landet. Granskningen avsåg registrering av familjerelationer (civilstånd respektive relationer mellan föräldrar och barn) och ärenden avseende invandring med åberopande av uppehållsrätt. Totalt granskades 409 akter och 667 beslut. Syftet var att bedöma om kvaliteten på beslut och utredningar i invandringsärenden var tillräckligt god.

Kvalitetsuppföljningen mynnade ut i en rapport den 14 mars 2016 (Rättslig kvalitetsuppföljning av relationer och uppehållsrätt i invandringsärenden – vid Skatteverket, dnr 131 466076-15/1211).

Slutsatserna i rapporten var att den rättsliga kvaliteten av de beslut som hade varit möjliga att bedöma materiellt höll förhållandevis god kvalité. Vad gäller ärenden som avsett familjerelationer konstaterades att de ärenden som kunde bedömas materiellt höll en sådan standard att resultatet var tillräckligt bra, men att det fanns utrymme för förbättringar av kvaliteten på utredningarna. Andelen av de granskade beslut vars materiella riktighet inte gick att bedöma på grund av bristande utredning bedömdes dock som inte helt tillfredsställande. En hög andel av de beslut som kunde bedömas och som avsåg registrering med uppehållsrätt som grund bedömdes som materiellt riktiga. Andelen beslut som inte var möjliga att bedöma materiellt var dock för hög. De rättsliga bedömningarna på uppehållsrättens område såg inte ut att göras på ett likvärdigt sätt.

Rapporten innehöll, förutom allmänna slutsatser, även iakttagelser av specifika brister.

I ärenden som avsåg registrering av civilstånd noterades bl.a. att det förekom att uppgift om civilstånd hade godtagits trots att det var oklart om det fanns en giltig vigsel eller skilsmässa och att föräldra-barnrelation registrerades trots att det hade rått oklarhet om det fanns ett rättsligt band genom faderskapspresumtion, faderskapsfastställelse eller dom. I denna del konstaterades även att det inte fanns tillräcklig kunskap om själva utredningsförfarandet och att det saknades en metod för granskningen. Rapporten pekade på indikationer om bristande metod, bl.a. att det fanns oklarheter avseende viktiga uppgifter men att det inte hade gjorts någon utredning, att ärenden hade utretts men att utredningen inte var komplett, att fel frågor eller för få frågor ställts, att det i enskilda ärenden kommit in ett skriftligt svar eller andra kompletteringar men att dessa inte bedömts, och att en handling inte översatts trots att dess information kunde ha behövts för att bedöma en uppgift.

I ärenden som avsåg relationer mellan föräldrar och barn noterades bl.a. att det i ca åtta procent av de granskade ärendena inte varit tillräckligt utrett att den person som registrerats som far verkligen skulle ha varit registrerad som sådan och att det i flera ärenden inte skett någon utredning trots att det funnits luckor avseende civilståndsuppgifter i anmälan. I två procent av de granskade besluten hade vuxna barn felaktigt registrerats som relation till personer som i anmälan angetts som föräldrar trots att relationen inte var styrkt.

I ärenden avseende uppehållsrätt framkom bl.a. att arbetstagare folkbokförts trots en för kort anställning, att avslag lämnats för en arbetstagare som rätteligen skulle ha folkbokförts, att en person med tillräckliga medel folkbokförts trots att uppvisad försäkringshandling inte styrkt försäkringsskydd under tillräckligt lång tid och att avslag meddelats utan att alla de grunder för uppehållsrätt som sökanden åberopat hade bemötts i beslutet. Cirka tjugo procent av de granskade besluten gick inte att bedöma materiellt, vilket bedömdes som inte tillfredsställande. I de beslut som inte gick att bedöma materiellt förekom det brister i utredningen eller bristande dokumentation.

1.2 Justitiekanslerns beslut att inleda skrivbordsgranskning av s.k. invandringsärenden

Justitiekanslern tog del av Riksrevisionens och Skatteverkets granskningsrapporter. Medarbetarna på Justitiekanslerns enhet 3 var den 23 november 2017 på studiebesök vid Folkbokföringsenheten Stockholm, folkbokföringssektionerna 2 och 5, i syfte att bekanta sig med hur den praktiska handläggningen av ansökningar om folkbokföring går till.

Kontakt togs per telefon och e-post med chefen för folkbokföringssektion 1, Alma Omeragic, som tillsammans med sina medarbetare plockade fram de akter som skulle granskas. Justitiekanslern själv kontaktade Skatteverkets generaldirektör för att informera om granskningen. Den 19 december 2017 åkte en medarbetare från enhet 3 till Karlstad för att hämta akterna. Vid ett möte med Alma Omeragic och chefen för folkbokföringssektionen 2 Jan Sandström framkom att de överklagande invandringsärenden från Folkbokföringsenheten Mitt som slutligen hade avgjorts av överinstanserna arkiverades vid Folkbokföringsenheten Stockholm. Det var inte genomförbart att i detta arkiv hitta överklagade ärenden från Karlstad. Justitiekanslern beslutade därför att överklagade invandringsärenden under 2016 som hade avgjorts av överinstanserna inte skulle granskas.

Granskningen

2.1 Granskningens syfte och inriktning

Syftet med granskningen på distans var att kontrollera om förfarandereglerna i förvaltningslagen hade iakttagits. Utformning av akter och handläggningstider skulle också granskas. Granskningen skulle vidare omfatta om utredningen i de enskilda ärendena hade varit tillfredsställande och om besluten i de granskade ärendena hade varit materiellt riktiga i förhållande till övrig lagstiftning.

2.2 Granskningens genomförande

Granskningen genomfördes den 10 och 12 januari 2018 i Justitiekanslerns lokaler och omfattade 81 ärenden avseende inflyttning till Sverige med uppehållstillstånd som grund för folkbokföring, 105 ärenden avseende invandring med åberopande av uppehållsrätt som grund för folkbokföring och de fem äldsta oavslutade invandringsärendena.

Iakttagelser

3.1 Generella synpunkter

Inledning

Det konstaterades inledningsvis att de flesta av de granskade ärendena om folkbokföring, såvitt Justitiekanslern kunde bedöma, framstod som materiellt riktiga. Utredningen i de flesta av de granskade ärendena var också tillfredsställande.

Granskningen av de aktuella ärendena skulle omfatta handläggningstider. Detta var dock inte möjligt i de ärenden där Skatteverket hade beviljat registrering i enlighet med ansökan. I akten saknades uppgift om när registrering hade skett. Uppgift om när registrering beviljades fanns i dessa fall i folkbokföringsdatabasen. Justitiekanslern hade inte tillgång till folkbokföringsdatabasen under sin granskning.

I de ärenden där Skatteverket fattade formella beslut (det rörde sig t.ex. om ärenden i vilka Skatteverket har beslutat om ett annat datum för registrering än i ansökan eller där verket beslutade att inte registrera en eller flera uppgifter) fanns beslut i akten. I dessa ärenden var det möjligt att granska även handläggningstider. Handläggningstiden i dessa ärenden var inte för lång. Det kunde dock noteras att handläggningstiden i de ärenden där kompletteringar behövde göras synes ha dragit ut på tiden. Det tog då tämligen lång tid innan kompletteringsföreläggande skickades ut till sökanden (t.ex. nästan två månader i ärende 18 43 728 576/359-17 respektive en månad i ärende dnr 18 43 155 313/39-16).

Granskningen gav anledning till synpunkter i fråga om utredning och dokumentering i enskilda ärenden, dagboksanteckningar, översättning av utländska handlingar och beslut.

Brister i utredningen

Inledningsvis kan det konstateras att handlingarna i de granskade ärendena saknade genomgående nummerordning (aktbilagor), vilket gjorde en del ärenden svåra att följa.

I flera ärenden var det av olika anledningar oklart vilken utredning som låg till grund för Skatteverkets beslut att folkbokföra en person. En bedömning synes ha gjorts av t.ex. civilstånd i ett tidigare ärende utan att det hade gjorts någon dagboksanteckning eller annan dokumentation kring detta. Oklarheterna kring vilken utredning som legat till grund för Skatteverkets beslut gjorde att det i några ärenden var svårt att göra någon bedömning om utgången i det enskilda ärendet varit materiellt riktig (t.ex. dnr 18 44 438 672/359-16, 18 42 649 573/359-16, 18 43 167 433/359-16, 18 42 703 627/359-16).

I några granskade ärenden gick det inte att bedöma om utredningen som hade gjorts i ett tidigare invandringsärende beaktades vid bedömningen av en familjerelation i ett senare ärende. Ett exempel var när den invandrande personen hade en familjemedlem som tidigare hade invandrat till Sverige och där familjerelationen hade registrerats i folkbokföringen, utan att det fanns någon utredning till styrkande av relationen i det senare ärendet. Uppgifter som funnits i andra ärenden och som varit av betydelse för utgången i de aktuella ärendena dokumenterades inte. Det gick därför inte att bedöma om registreringen var riktig eller inte (t.ex. dnr 18 44 425 798/359-17, 18 43 728 501/359-17 och 18 40 547 250/359-16).

Familjemedlemmar till EES-medborgare bosatta i Sverige folkbokfördes regelmässigt med anledning av relationen, trots att det inte fanns någon utredning om att EES-medborgaren dessförinnan hade aktiverat sin fria rörlighet. Justitiekanslern iakttog två exempel på när folkbokföring verkade ha skett med relationen som grund trots att utredning om att familjen tidigare bott tillsammans i ett annat EES-land helt saknades (dnr 18 39 679 220/359-16 m.fl. och 18 42 158 484/359-16). Skatteverket har i denna del anfört att uppgiften om att den svenska medborgaren aktiverat sin rätt till fri rörlighet har funnits i folkbokföringsdatabasen och att därför ingen utredning har skett i detta hänseende. Uppgiften om att den svenska medborgaren hade aktiverat sin rätt till fri rörlighet dokumenterades inte i de granskade ärendena.

I flera ärenden där sökanden gjorde gällande uppehållsrätt på grund av anställning i Sverige framgick inte om det hade skett en kontroll av arbetsgivarens existens eller om kontakt hade tagits med arbetsgivaren för att få anställningen bekräftad. Endast i ett fåtal sådana ärenden fanns ett ifyllt formulär ”Förfrågan angående offentliga uppgifter om företag i samband med kontroll av invandringsärenden med stöd av uppehållsrätt”. (Exempel på utebliven kontroll av arbetsgivare och/eller sökandens anställning är dnr 18 40 431 432/359-16, 18 40 431 459/359-16, 18 40 581 511/359-16, 18 40 335 871/359-16, 18 40 410 174/359-16, 18 40 410 176/359-16, 18 40 326 603/359-16).

Skatteverket har uppgett att kontakt med arbetsgivaren ska dokumenteras genom tjänsteanteckning och att rutinen inte följdes i detta avseende. Förfrågan till arbetsgivaren görs dock endast i det fall det anses nödvändigt. Av den gällande rutinen framgår inte att kontroll av arbetsgivarens existens ska dokumenteras i särskild ordning.

Skatteverkets synpunkter kan inte godtas. Av ställningstagandet Uppehållsrätt (s. 21) framgår bl.a. att kontroll av arbetsgivarens existens, grundläggande uppgifter om arbetsgivaren m.m. alltid ska göras. Det finns dessutom en särskild blankett för dokumentering av dessa uppgifter.

Dagboksanteckningar

En allmän iakttagelse var att dagboksanteckningarna i de flesta granskade ärendena var knapphändiga. Ofta innehöll dagboken endast en uppräkning av vissa handlingar som fanns i ärendet. Det saknades i många ärenden anteckningar om vilka åtgärder som eventuellt hade vidtagits av ansvarig handläggare. Detta gjorde det omöjligt att i efterhand kontrollera om nödvändiga kontroller hade gjorts innan beslut fattades. I några ärenden kunde otydligheter ha undvikits genom att åtgärder och eventuella slutsatser under handläggningens gång hade antecknats på dagboksbladet.

Översättning av utländska handlingar

En övergripande iakttagelse vid granskningen var att det saknades översättning av utländska handlingar, exempelvis vigselbevis. Det dokumenterades inte heller om sådana handlingar hade granskats av en medarbetare som kunde det aktuella språket och i sådana fall vad denna drog för slutsatser om handlingarnas innehåll. Justitiekanslern utgår från att många handlingar översattes internt, men dagboksbladen saknade anteckning om detta (se t.ex. dnr 18 41 446 844/359-16). I andra akter fanns endast en översatt version av t.ex. ett vigselbevis, medan kopia på originalhandlingen saknades (se t.ex. dnr 18 40 695 600/359-16).

I flera ärenden gick det inte att bedöma om besluten i de ärenden där det förekom handlingar på utländska språk var materiellt riktiga eller inte (se t.ex. dnr 18 43 744 734/359-17 m.fl., 18 43 728 145/359-17 m.fl., 18 42 145 840/359-16 och 18 42 721 198/359-16).

Det noterades att det i några ärenden användes en blankett för intern översättning.

Beslutens utformning

Angående beslutens utformning varierade det hur hänvisning skedde till bestämmelser i folkbokföringslagen. Bifall (folkbokföring) dokumenterades inte i ärendet, utan endast i folkbokföringsdatabasen. Inte heller fanns underrättelsen till den enskilde med i ärendet.

3.2 Enskilda ärenden

Vid granskningen gjordes följande iakttagelser i enskilda ärenden.

Arbetstagare (EES-medborgare)

dnr 18 42 333 859/359-16

Sökanden gjorde gällande att han hade uppehållsrätt i Sverige som arbetstagare. Skatteverket begärde in kompletteringar angående arbetsgivaren, troligtvis p.g.a. indikationer på att företaget inte var seriöst (hade betalat mycket lite arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt samt hade dålig likviditet jämfört med uppgivet antal anställda). Viss komplettering gjordes, men beslut om folkbokföring fattades trots att företagets situation inte hade utretts så som efterfrågades från början.

dnr 18 40 597 473/359-16

Det fanns ingen anteckning i dagboken att handläggaren hade kontrollerat arbetsgivarnas existens. Handläggaren kontaktade inte heller arbetsgivarna för att få sökandens anställning bekräftad. Sökanden anförde dessutom i ansökan, under övriga upplysningar, att det var en hel del problem med hans arbetsgivare, men att han letade jobb för fullt. Det framstod som oklart utifrån det som sökanden angett under övriga upplysningar om han fortfarande hade jobbet kvar. Det framgick inte av utredningen om arbetsgivaren hade kontaktats för att få anställningen bekräftad.

Egen företagare

dnr 18 39 679 087/359-16

Sökanden uppgav att hon hade för avsikt att bosätta sig i Sverige och arbeta som egen företagare. Hon bifogade bl.a. ett licensavtal med ett nederländskt bolag, enligt vilket hon hade rätt att sälja ett dataprogram till kommuner, skolor osv. Sökanden bifogade också en marknadsplan och budget för sin verksamhet samt ett köpekontrakt avseende en fastighet. Det saknades anteckning i dagboken om att det hade gjorts någon utredning avseende det nederländska bolaget. Skatteverket har anfört att det saknas rutin för hur utredningsarbetet avseende egna företag ska dokumenteras.

Egna medel

dnr 18 42 896 234/359-16

Två EES-medborgare gjorde gällande att de hade egna medel för sin vistelse i Sverige. Underlaget var dock knapphändigt, men komplettering skedde inte. Skatteverket har, med anledning av denna iakttagelse, anfört att sökandena visat månatliga utbetalningar. Enligt den rutinen som gällde vid beslutstillfället skulle försäkringsbeviset vara giltigt i ett år från ett datum som inträffade efter att sökanden flyttat till Sverige. I det aktuella ärendet uppfyllde försäkringsbeviset inte detta krav.

dnr 18 42 146 055/359-16

En person från Storbritannien bedömdes ha uppehållsrätt i minst ett år på den grunden att hon hade tillräckliga medel för sin försörjning. Det försäkringsbevis som gavs in i ärendet var dock endast giltigt i ca nio månader.

Uppehållstillstånd

dnr 18 40 941 835/359-16

Sökanden angav i ansökan att han var gift med en person som sedan tidigare var folkbokförd i Sverige. Av dagboken framgick att sökandens identitet inte var styrkt. Det fanns ingen anteckning i dagboken angående sökandens civilstånd. Vigselintyget hade getts in i ett tidigare vigselärende gällande makan, men detta dokumenterades inte i det aktuella ärendet.

dnr 18 44 438 672/359-16

Sökanden var syrisk medborgare. Han angav att han var gift och hade två barn. Hustrun och barnen bodde sedan tidigare i Sverige. I dagboken fanns inte någon notering avseende sökandens identitet. Identiteten framstod som styrkt. Det fanns dock ingen anteckning om sökandens civilstånd och om relation till barnen var styrkt eller inte.

dnr 18 44 425 798/359-17

En syrisk kvinna registrerades endast med förnamn och efternamn, trots att hon även hade uppgett sin fars namn och att detta namn fanns registrerat i hennes hemlandspass.

dnr 18 43 728 145/359-17 m.fl.

Ärendet avsåg folkbokföring av en kvinna från Syrien och hennes två barn. Bägge barnen omfattades av ett separat beslut om folkbokföring, men endast det ena barnets personnummer framgick av beslutet. Detta barn benämndes dessutom bara vid förnamn. Det gjorde att det var svårt att förstå om beslutet omfattade bägge barnen eller inte.

dnr 18 41 149 187/359-16 m.fl.

Ärendet rörde folkbokföring av en familj från Palestina. Beträffande två av barnen, som var födda i Sverige, fanns inget bevis om uppehållstillstånd. Föräldrarna förelades att ge in handlingar som visade att barnen hade uppehållstillstånd, med någon utredning kom aldrig in. Det gick inte att utläsa av akten om barnen blev folkbokförda eller inte.

dnr 18 43 155 313/359-16, 18 43 155 226/359-17

I beslutet om folkbokföring som skickades ut till de sökande angavs inledningsvis att anmälan om flyttning gällande barnen avslogs (p.g.a. att en av vårdnadshavarnas underskrift saknades) men att beslut om folkbokföring i Sverige hade meddelats.

Övrigt

dnr 18 42 649 573/359-16

En svensk man flyttade tillbaka till Sverige tillsammans med sin tyska fru.

I ärendet fanns ingen utredning som visade att den svenska mannen hade aktiverat sin rätt till fri rörlighet i ett annat EES-land. Det fanns inte heller någon utredning som visade att personerna är gifta med varandra. Både den svenska mannen och hans fru folkbokfördes i Sverige. Det fanns uppgift i folkbokföringsdatabasen om att den svenska medborgaren hade aktiverat sin rätt till fri rörlighet, men detta dokumenterades inte i det aktuella ärendet.

dnr 18 43 167 433/359-16

En litauisk kvinna registrerades som ensam vårdnadshavare till ett barn, trots att faderns namn var antecknat i barnets födelsebevis och trots att det inte fanns någon utredning i ärendet om att vårdnaden om barnet skulle tillkomma henne ensam. I beslutet angavs ett felaktigt personnummer på barnet.

I ett ärende (dnr 18 42 715 245/359-16 m.fl.) godtogs ett medgivande till barnets flytt till Sverige via e-post.

dnr 18 42 703 627/359-16

Det framstod som oklart på vilken grund som folkbokföringen beslutades då kompletteringen som kom in avsåg en annan fråga än föreläggandet.

dnr 18 40 494 526/359-16

I ärendet saknades en giltig id-handling. Folkbokföring gjordes med ledning av ett pass som inte var giltigt.

dnr 18 40 520 534/359-16

I ärendet fanns handling (beslut) som inte var relevant för ärendet utan verkade ha kommit på avvägar.

Exempel på korrekt handläggning

Flera ärenden framstod som goda exempel på handläggning och dokumentation i dagbok och beslut (se t.ex. dnr 18 41 124 398/359-16, 18 41 301 088/359-16, 18 41 158 196/359-16 och 18 43 124 025/359-16, 18 42 722 602/359-16, 18 42 722 602/359-16, 18 42 722 602 359/16 och 18 43 147 539 359/16).

I ett av de pågående ärendena (dnr 18 47 331 240/359-16) hade ett mycket noggrant föreläggande upprättats.

Skriv ut