Skadeståndsanspråk mot staten med hänvisning till förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem)
Justitiekanslerns beslut
Justitiekanslern tillerkänner KL ersättning med 10 000 kr.
Ersättningen ska betalas ut av Justitiekanslern.
Ärendet
Förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff i praxis (ne bis in idem)
I artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen stadgas att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Detta för-bud mot dubbel lagföring och dubbla straff (ne bis in idem) är bindande för Sverige.
Den 14 september 2004 meddelade Europadomstolen beslut i målet Rosenquist v. Sweden (Application no. 60619/00). Europadomstolen konstaterade där att det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte kom i konflikt med rätten enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Europadomstolen fäste avgörande vikt vid skillnaden i subjektivt hänseende för påförande av skattetillägg respektive ansvar för skatte-brott och de olika syften som bar upp reglerna om skattetillägg respektive bestämmelserna i skattebrottslagen. Påförande av skattetillägg och lagföring för skattebrott ansågs således inte avse samma brott i bestämmelsens mening.
I dom den 10 februari 2009 tog Europadomstolen (Grand Chamber) i målet Zolotukhin v. Russia (Application no. 14939/03) på nytt ställning till inne-börden av förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff. Bland annat mot bakgrund av den rättsutveckling som skett inom EU avseende det förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff som gäller mellan medlemsstaterna enligt bl.a. Schengenkonventionen (se bl.a. EU-domstolens dom i mål C-436/04, brottmålet mot Leopold Henri Van Esbroeck, REG 2006 I-02333) fann Europadomstolen skäl att ompröva sitt ställningstagande i frågan om vad som avsågs med ”samma brott” (gärning). Europadomstolen förklarade att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen förhindrar ny lagföring och dom för ett ”andra” brott i den mån detta härrör från identiska fakta eller från fakta som i allt väsentligt är desamma som beträffande det ”första” brottet. Prövningen skulle därmed utgå från vad som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma person och är oupplösligen förbundna med varandra i tid och rum.
I dom den 17 september 2009 fann Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 2009 ref. 94) att det svenska systemet med dubbla sanktioner och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte var oförenligt med artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen.
Den 1 december 2009, då Lissabonfördraget trädde i kraft, blev Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) rättsligt bindande för medlemsstaterna. I artikel 50 i EU-stadgan återfinns ett förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff som motsvarar det i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Medlemsstaterna har emellertid att iaktta EU-stadgan endast när de tillämpar unionsrätt.
Den 31 mars 2010 kom Högsta domstolen (NJA 2010 s. 168 I–II) till samma slutsats som Högsta förvaltningsdomstolen gjort i RÅ 2009 ref. 94. Högsta domstolen fann således att det svenska systemet med två skilda förfaranden för prövning av frågan om skattebrott resp. skattetillägg inte kunde anses stå i strid Europakonventionens förbud mot dubbla förfaranden och dubbla straff, i vart fall inte på ett sådant tydligt sätt som enligt Högsta domstolen borde krävas för att den svenska lagstiftningen skulle sättas åt sidan av domstol.
Den 26 februari 2013 meddelade EU-domstolen, med anledning av Haparanda tingsrätts begäran om förhandsavgörande, dom i mål C-617/10, Åklagaren mot Hans Åkerberg Fransson (REU 2013 I-00000). EU-domstolen fann att EU-stadgan var tillämplig på förfarandet såvitt det avsåg skyldigheten att deklarera mervärdesskatt och att, under förutsättning att skattetillägget var att betrakta som en straffrättslig påföljd, det fick anses komma i konflikt med artikel 50 i EU-stadgan att först påföra ett skattetillägg och därefter utdöma ett straff.
Genom beslut i plenum den 11 juni 2013 (NJA 2013 s. 502) ändrade Högsta domstolen sitt ställningstagande och förklarade att domstolens bedömning i NJA 2010 s. 168 I–II inte längre skulle gälla. Högsta domstolen fann således att det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet inte längre kunde upprätthållas fullt ut med hänsyn till Sveriges åtaganden enligt artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen samt artikel 50 i EU-stadgan och hur dessa åtaganden för svensk del borde tolkas och tillämpas med hänsyn till grundläggande nationella processuella bestämmelser.
Högsta domstolen framhöll i sammanhanget att förbudet i tilläggsprotokollet ”som svensk lag” bör tillämpas på ett sätt som är förenligt med grundläggande svenska processuella principer. Enligt Högsta domstolen innebär NJA 2013 s. 502 i korthet att följande fortsättningsvis ska iakttas vid tillämpningen av förbudet i tilläggsprotokollet som svensk lag. Rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Det gäller med avseende på såväl mervärdesskatt som andra skatter och avgifter. Rätten ska iakttas när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. Det föreligger hinder mot åtal för skattebrott så snart Skatte-verket har fattat ett beslut om att ta ut skattetillägg, oavsett om beslutet har vunnit laga kraft eller inte. Däremot ska rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott normalt inte hindra åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.
I beslut den 16 juli 2013 (NJA 2013 s. 746) fann Högsta domstolen vidare att när en brottmålsdom som har meddelats efter Europadomstolens dom i Zolotukhin-målet, dvs. den 10 februari 2009, är oförenlig med den rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) som har konstaterats i NJA 2013 s. 502, så ska den dömde ha rätt till resning när ett återupptagande behövs för att avbryta ett pågående frihetsberövande. Rätt till resning ska i regel också föreligga även om ett återupptagande inte behövs för att avbryta ett pågående frihetsberövande.
I dom i plenum den 29 oktober 2013 (HFD 2013 ref. 71) anslöt sig Högsta förvaltningsdomstolen till Högsta domstolens bedömning i NJA 2013 s. 502. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att Högsta domstolen funnit att det föreligger hinder mot åtal för skattebrott när Skatteverket har fattat ett beslut om att ta ut skattetillägg och att det därvid saknar betydelse om beslutet kan komma att överklagas. Högsta förvaltningsdomstolen kon-staterade vidare att när ordningen mellan de båda förfarandena är den om-vända, samma princip bör vara vägledande. Från det att åtal väcks bör det således föreligga hinder mot att besluta om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som föranlett åtalet.
I fyra domar den 20 maj 2014 bedömde Europadomstolen det finska systemet med en prövning av s.k. skatteförhöjning i förvaltningsdomstolar och straffrättslig prövning i allmänna domstolar i förhållande till förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff (Häkkä v. Finland, Nykänen v. Finland, Pirttimäki v. Finland och Glantz v. Finland, Applications no. 758/11, 11828/11, 35232/11 och 37394/11). Europadomstolen framhöll att artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet inte förbjuder att flera förfaranden pågår samtidigt (parallella förfaranden) men att det däremot, när ett av två parallella förfaranden avslutats, kan innebära ett åsidosättande av konventionen om det andra förfarandet därefter tillåts fortgå. Av betydelse för om ett åsidosättande ska anses ha skett är enligt domstolen om de olika förfarandena har ett tillräckligt nära samband ”in substance and in time”. Vid bedömningen av de finska förfarandena framhöll domstolen bl.a. att sanktionerna i ett förfarande enligt finsk rätt inte kan beaktas vid bestämmandet av sanktionerna i ett andra förfarande, och att det inte heller i övrigt finns någon samordning mellan de inblandade myndigheterna. När ett av förfarandena fortgått sedan det andra hade avslutats fann Europadomstolen i två av de finska fallen sammantaget att ett åsidosättande av artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet hade skett.
I dom den 5 juni 2014 (HFD 2014 ref. 35) fann Högsta förvaltningsdomstolen att samma ordning som den HD beslutat avseende resning också borde gälla i fråga om resning av beslut om skattetillägg. När förhållandena vid dubbla förfaranden är sådana att resning skulle ha beviljats i brottmålet om beslutet om skattetillägg hade föregått åtalet, bör således – när ordningen är den omvända – resning beviljas i frågan om skattetillägget.
Den 19 juni 2014 (HFD 2014 ref. 43) meddelade Högsta förvaltningsdomstolen dom i två mål där ett beslut om skattetillägg hade överklagats inom ramen för det ordinarie förfarandet, med ett yrkande om att påförda skatte-tillägg skulle undanröjas på grund av ne bis idem. Förfarandet om skattetillägg var här det först inledda förfarandet, men det enda som fortfarande pågick. Åtal för bl.a. skattebrott hade väckts men ogillats av tingsrätten i en dom som vann laga kraft under kammarrättens handläggning av skattemålet. Högsta förvaltningsdomstolen framhöll att Europadomstolen i flera avgöranden klargjort att när det ena av två samtidigt pågående förfaranden avslutas måste det andra förfarandet avbrytas för att förbudet i artikel 4.1 i tilläggsprotokollet inte ska överträdas. Skattetilläggsförfarandet skulle sålunda avbrytas och skattetillägget undanröjdes.
Den 27 november 2014 meddelade Europadomstolen dom i målet Lucky Dev v. Sweden (Application no. 7356/10). Omständigheterna i det målet var i korthet följande. Klaganden hade, i ett beslut från Skatteverket 1 juni 2004 påförts skattetillägg, på grund av att hon i sin deklaration för 2002 hade lämnat oriktiga uppgifter beträffande inkomster från en restaurangrörelse. Hon överklagade beslutet om skattetillägg till, i tur och ordning, länsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen. De två underinstanserna fastställde Skatteverkets beslut (i avgöranden den 10 januari 2007 respektive den 29 oktober 2008), och Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 20 oktober 2009 att inte meddela prövningstillstånd. Medan skattetilläggsförfarandet pågick bedrevs också ett straffrättsligt förfarande. Den 5 augusti 2005 väckte allmän åklagare således åtal mot klaganden för grovt bokfö-ringsbrott (i restaurangrörelsen under aktuell period) och grovt skattebrott avseende uppgifterna i deklarationen för 2002. Hon dömdes av tingsrätten, i en dom som vann laga kraft den 8 januari 2009, för grovt bokföringsbrott. Åtalet för grovt skattebrott ogillades samtidigt på grund av bristande uppsåt.
När Europadomstolen bedömde dessa omständigheter mot förbudet i artikel 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll konstaterades följande. Det åtalade skattebrottet rör samma brott (gärning) som skattetillägget. Så är däremot inte fallet beträffande bokföringsbrottet. Något förbud mot lis pen-dens – vilket Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen har tillämpat – går inte att utläsa ur den aktuella konventionsartikeln. I en svensk kontext är således parallella (samtidiga) processer om skattetillägg och skattebrott beträffande samma gärning tillåtna enligt Europakonventionen. Ett åsidosättande av artikel 4.1 kan däremot vara för handen om något av de två förfarandena tillåts fortsätta efter att det andra slutligt avgjorts och förfarandena inte har ett tillräckligt nära samband.
Vid bedömningen av Lucky Devs fall ansåg Europadomstolen inte att ett tillräckligt nära samband förelåg, utan att de svenska förfarandena var att se som fristående från varandra. Detta bl.a. av det skälet att Högsta förvaltningsdomstolen vid bedömningen av frågan om prövningstillstånd skulle meddelas inte hade beaktat att klaganden hade friats från åtalet för skatte-brott. Eftersom brottmålet slutligt avgjorts utan att skatteförfarandet i sam-band därmed hade avslutats hade klagandens rättigheter enligt artikel 4.1 således åsidosatts. Lucky Dev tillerkändes ersättning med 2 000 Euro för ideell skada (non-pecuniary damage).
Bakgrunden till det nu framställda skadeståndsanspråket
Skatteverket beslutade den 9 december 2005 att påföra KL skattetillägg avseende oredovisade inkomster om 531 914 kr från Storsjöhus Fastigheter AB för taxeringsåret 2005. I beloppet ingick bl.a. privata kostnader som bolaget betalat. Skatteverkets beslut överklagades till Länsrätten i Jämtlands län som avslog överklagandet i dom den 8 september 2008 (mål nr 209-06). Kammarrätten i Sundsvall avslog KL:s överklagande i dom den 23 juni 2009 (mål nr 3236-08).
Den 20 april 2007 väcktes åtal mot KL för bl.a. skattebrott alternativt vårdslös skatteuppgift (åtalspunkt 1), bestående i att han i sin deklaration för taxeringsåret 2005 lämnat oriktig uppgift genom att inte redovisa inkomster om 342 000 kr som han tillgodogjort sig under 2004 genom att låta Storsjöhus Fastigheter AB betala privata kostnader. I dom den 10 april 2008 (mål nr B 862-07) ogillade Östersunds tingsrätt åtalet i denna del.
KL ansökte hos Högsta förvaltningsdomstolen om resning av Kammarrätten i Sundsvalls dom. Till stöd för sin ansökan åberopade han, med hänvisning till HFD 2014 ref. 43, att han hade utsatts för dubbla förfaranden i strid med Europakonventionen genom att förvaltningsdomstolarna inte hade avbrutit processerna om skattetillägg efter att tingsrätten ogillat åtalet för skattebrott.
I beslut den 9 juni 2015 (HFD 2015 ref. 37 II) avslog Högsta förvaltningsdomstolen KL:s resningsansökan och anförde bl.a. följande.
Skatteverket har för taxeringsåret 2005 påfört KL skattetillägg avseende bl.a. privata fastighetskostnader om 263 639 kr och privata resekostnader m.m. om 115 123 kr, vilka betalats av Storsjöhus Fastigheter AB. KL har därefter åtalats för skattebrott alternativt vårdslös skatteuppgift, avseende en del av de oredovisade inkomster som legat till grund för de påförda skattetilläggen. Han har således i denna del blivit föremål för dubbel lagföring.
Förfarandet i brottmålet mot KL avslutades genom tingsrättens dom den 10 april 2008, dvs. före avgörandet i Zolotukhin-målet den 10 februari 2009 då det svenska systemet för skattebrott och påförande av skattetillägg blev oförenligt med tilläggsprotokollets förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff. Det skatterättsliga förfarandet avslutades först efter domen i Zolothukin-målet, genom kammarrättens avgörande den 23 juni 2009. I enlighet med den av Europadomstolen tillämpade res judicata-principen skulle kammarrätten således ha avbrutit förfarandet, för att förhindra en överträdelse av förbudet mot dubbel lagföring.
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade vidare att domstolen i rättsfallet HFD 2014 ref. 43 hade fastställt kammarrättens undanröjande av ett skattetillägg för att undvika en överträdelse av tilläggsprotokollets mer begränsade skyddsregel. Detta ställningstagande byggde emellertid på att det ordinarie förfarandet avseende skattetillägg fortfarande pågick vid tiden för Högsta förvaltningsdomstolens prövning. När det däremot gällde att gottgöra vad som med tillämpning av res judicata-principen i ett enskilt fall skulle kunna vara att anse som en redan inträffad kränkning fanns enligt Högsta förvaltningsdomstolen inte skäl att frångå de ställningstaganden som tidigare gjorts avseende innehållet i Europakonventionen som svensk lag (HFD 2013 ref. 71 och HFD 2014 ref. 35; jfr NJA 2013 s. 502 och NJA 2013 s. 746).
Eftersom åtalet mot KL väcktes efter det att Skatteverket hade beslutat om skattetillägg, utgjorde åtalet enligt Högsta förvaltningsdomstolen inte något hinder för den fortsatta skatteprocessen. Det fanns därmed inte något skäl att angripa skatteförfarandet och således saknades grund för resning i målet om skattetillägg.
Anspråket
KL har begärt skadestånd av staten med 118 695 kr motsvarande det skattetillägg som han påfördes vid inkomsttaxeringen 2005 alternativt skadestånd med skälig del av det påförda skattetillägget. Vidare har han yrkat ränta enligt räntelagen på kapitalbeloppet från och med den 23 juni 2009. Till stöd för sitt anspråk har han anfört i huvudsak följande. Av Högsta förvaltningsdomstolens beslut i hans ärende framgår att Kammarrätten i Sundsvall borde ha avbrutit skattetilläggsförfarandet eftersom brottmålsförfarandet avseende skattebrott tidigare hade avslutats. Eftersom så inte skedde har han blivit föremål fördubbel lagföring i strid med Europadomstolens praxis. Om kammarrätten hade avbrutit skattetilläggsförfarandet skulle skattetillägget ha fallit bort. Kammarrättens underlåtenhet att avbryta förfarandet har således orsakat honom skada motsvarande skattetillägget.
Justitiekanslerns bedömning
Skadeståndsrättsliga utgångspunkter
Enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta person-skada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i sådan verksamhet som staten svarar för. Enligt 3 kap. 2 § 2 skadeståndslagen ska staten också ersätta skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § samma lag genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Ersättning för sådan ideell skada kan utgå med stöd av 2 kap. 3 § skadeståndslagen endast när den skadelidande har utsatts för en allvarlig kränkning genom vissa typiskt sett integritetskränkande brott. Regleringen i skadeståndslagen innebär att staten normalt inte är skyldig att ersätta ideell skada som uppkommer vid myndighetsutövning.
Staten bär inte något strikt skadeståndsansvar för ofullkomligheter i den statliga verksamheten. Liksom övriga regler i skadeståndslagen innebär 3 kap 2 § ett ansvar för styrkt vållande, ett s.k. culpaansvar. Det är inte tillräckligt att en myndighet eller en domstol har gjort en bedömning av en rätts- eller bevisfråga som kan ifrågasättas eller kan kritiseras för sitt ställningstagande i en fråga där det har funnits utrymme för olika bedömningar. Endast rena förbiseenden av en bestämmelse eller uppenbart oriktiga bedömningar anses utgöra fel eller försummelse i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Detta har på senare tid också uttryckts som att bedömningen av om en domstol eller myndighet har varit oaktsam ska vara objektiv. Vid den bedömningen är det av stor vikt vad för slags regel, norm eller princip som har åsidosatts, vad dess normskydd omfattar och vilka risker felet eller försummelsen innebär. (Jfr bl.a. NJA 1994 s. 654, NJA 2003 s. 285, NJA 2007 s. 862 samt NJA 2013 s. 842 och 1210 p. 16-17 och där angivna hänvisningar.)
Enligt Högsta domstolens praxis (se främst NJA 2005 s. 462 och NJA 2007 s. 584) kan staten också bli ersättningsskyldig vid överträdelser av Europakonventionen och dess tilläggsprotokoll. I den mån Sverige har en förpliktelse att gottgöra en överträdelse av konventionen genom en rätt till skadestånd ska skadestånd i första hand utgå med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Vid prövningen enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen ska bestämmelsen tolkas konformt med konventionen. Detta har ansetts innebära att den nyss nämnda begränsningen att endast uppenbart oriktiga bedömningar (oaktsamhet) medför skadeståndsskyldighet inte ska tillämpas om ett konstaterat fel eller en försummelse också innefattar en överträdelse av konventionen. När det gäller ersättning för ideell skada kan enligt Högsta domstolen de begränsningar som följer av 2 kap. 3 § skadeståndslagen inte bortfalla ens vid en konventionskonform tolkning. Ersättning för ideell skada vid överträdelser av konventionen kan därmed i regel inte grundas på skadeståndslagens regler, men kan utgå utan särskilt lagstöd om det krävs för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt konventionen. Det åtagande som då åsyftas är konventionsstaternas skyldighet enligt artikel 13 konventionen att på det nationella planet tillhandahålla effektiva rättsmedel för att komma till rätta med konventionsöverträdelser.
På senare tid har Högsta domstolen använt sig av uttryckssättet att Europakonventionen har dubbel betydelse och att det primärt är konventionens ställning ”såsom svensk lag” som får betydelse i ett mål i en svensk domstol angående frågan huruvida staten har respekterat den enskildes rättigheter enligt konventionen. Enligt Högsta domstolen ankommer det därför på domstolen att göra en egen bedömning av den innebörd som artiklarna i konventionen har. Därvid kan bestämmelserna tolkas och preciseras så att de ger en enskild längre gående rättigheter enligt svensk rätt än vad som följer av konventionen och Europadomstolens hittillsvarande praxis. Bedömningen av vad som utgör en rättighetskränkning och när det finns en rätt till ett effektivt rättsmedel ska således göras genom en direkt tillämpning av Europakonventionen ”såsom svensk lag” (se NJA 2012 s. 1038 I särskilt p. 13–16).
För en rätt till ersättning krävs i den svenska skadeståndsrätten, förutom att det har förekommit ett skadeståndsgrundande fel eller en försummelse eller en konventionsöverträdelse, att detta kan anses ha vållat eller annorlunda uttryckt direkt orsakat skada för den enskilde. Enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer gäller också att det ankommer på den som begär ersättning att styrka skadan och dess omfattning.
Justitiekanslern har i ett beslut den 31 mars 2015 (dnr 6528-13-40) gjort vissa ställningstaganden beträffande frågor om skadestånd för överträdelser av Europakonventionens förbud mot dubbel lagföring och dubbla straff. Innebörden av dessa ställningstaganden är i huvudsak följande.
Högsta domstolen har i sitt avgörande den 11 juni 2013 bestämt att förbudet i 4.1 i Europakonventionens sjunde tilläggsprotokoll ”som svensk lag” ska ha en viss innebörd. Det innehåll som Högsta domstolen i detta avseende gett artikeln går längre än vad som direkt följer av dess ordalydelse och även längre än vad som följer av EU-stadgan och av Europadomstolens egen praxis. Europakonventionen som svensk lag kan, enligt Högsta domstolens avgörande, åsidosättas redan genom att det pågår parallella förfaranden om skattetillägg och ansvar för skattebrott (dvs. i situationer där det inte finns ett slutligt avgörande i någon av processerna).
Det som Högsta domstolen i juni 2013 (NJA 2013 s. 502) bestämde om innehållet i Europakonventionen som svensk rätt får numera anses gälla även i skadeståndsrättsligt hänseende. Det som där bestämdes ska dock inte tillämpas retroaktivt utan endast beträffande åsidosättanden som skett efter den 11 juni 2013.
I tiden före avgörandet NJA 2013 s. 502, innebar den tolkning som såväl Högsta domstolen som Högsta förvaltningsdomstolen hade gjort att det inte förelåg hinder mot att tillämpa det svenska systemet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) och två förfaranden vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet. Det kan mot den bakgrunden inte komma i fråga att anse att de underinstanser som godtog denna tolkning när man tillämpade regelverket i tiden fram till Högsta domstolens ändrade ställningstagande i juni 2013 har förfarit oaktsamt på ett sådant sätt som är en förutsättning för att staten ska ådra sig skadeståndsskyldighet enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen.
Bedömningen av om Europakonventionen åsidosatts på grund av förhållanden som inträffat före Högsta domstolens avgörande i juni 2013 får ske med utgångspunkt i Europakonventionen – och i förekommande fall EU-stadgan – så som dessa instrument tolkats av Europadomstolen respektive EU-domstolen.
Bedömningen i KL:s fall
KL har, med hänvisning till Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i frågan om resning, yrkat skadestånd av staten motsvarande det skattetillägg som han har påförts. Justitiekanslern uppfattar det som att KL i första hand gör gällande att han till följd av att Europakonventionen åsidosatts har lidit en förmögenhetsskada med det yrkade beloppet.
Det kan noteras att inte något av de förfaranden som KL varit föremål för har pågått efter Högsta domstolens avgörande den 11 juni 2013.
Den grundläggande frågan om Europakonventionen har åsidosatts ska därför bedömas med utgångspunkt i konventionen såsom den tolkas av Europadomstolen.
Justitiekanslern konstaterar, i likhet med Högsta förvaltningsdomstolen, att det svenska regelsystemets utformning och det sätt på vilket det tillämpats i KL:s fall, har medfört att KL blivit föremål för dubbel lagföring i strid med artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet. Detta eftersom skattetilläggsförfarandet mot honom tillåtits att fortgå efter att brottmålsförfarandet mot honom slutligt avgjorts (och efter avgörandet i Zolotukhin-målet). Det som skett kan, eftersom förfarandena mot KL hänför sig till tiden före NJA 2013 s. 502, inte medföra att det förekommit någon sådan oaktsamhet hos kammarrätten eller i övrigt som är en förutsättning för att staten ska ådra sig skadeståndsskyldighet mot KL för förmögenhetsskada enligt 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (se det som anförts under Skadeståndsrättsliga utgångspunkter ovan).
Den fråga som måste besvaras är då om artikel 13 i Europakonventionen kräver att KL får tillgång till ett rättsmedel som innebär att han gottgörs med ett belopp motsvarande påfört skattetillägg. Av Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i KL:s resningsärende framgår att domstolen fann att det även med beaktande av att Europakonventionen åsidosatts inte fanns grund för resning i målet om skattetillägg. För det fall Europakonventionens regel om tillgång till ett effektivt rättsmedel skulle kräva ytterligare prövning fick detta enligt Högsta förvaltningsdomstolen ske i annan ordning.
Efter att KL har vänt sig till Justitiekanslern har han nu även här fått konventionsåsidosättandet prövat och erkänt. Det finns inte någon klar presumtion för att den enskilde vid överträdelser av ifrågavarande slag är berättigad till ekonomisk kompensation (jfr Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, 3 uppl., 2014, s. 769 med hänvisningar). I ett nyligen avgjort mål fann Europadomstolen att klaganden, som i strid med förbudet i artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet hade ålagts ett andra straff (fängelse tre månader, som omvandlats till böter), inte var berättigad till ekonomisk ersättning för ideell skada (”non pecuniary damage”) enligt artikel 41 i Europakonventionen. Europadomstolen fann att det var tillräckligt att konstatera kränkningen (Muslija v. Bosnia and Herzegovina, Application no. 32042/11).
När Europadomstolen har tillerkänt den enskilde ersättning för ideell skada har denna legat på en modest nivå. Zolotukhin tillerkändes 1 500 euro och klaganden i ett kroatiskt mål 1 000 euro (Tomasovic v. Croatia, Application no. 73785/09). Klagandena i de två fällande domarna mot Finland från 2014 tillerkändes 3 000 euro var och Lucky Dev 2 000 euro. I en dom mot Finland 2015 (Kiiveri v. Finland, Application no. 53753/12) tillerkändes en klagande 3 000 euro med anledning av en överträdelse av förbudet mot dubbla straff.
Vid bedömningen av ersättningens storlek måste även beaktas att den enskilde i Sverige genom beslut av Justitiekanslern eller svensk domstols dom kan tillerkännas ideell ersättning och därigenom kompenseras vid konventionskränkningar utan att behöva vända sig till Strasbourg. Det innebär att ersättningen inte med nödvändighet måste motsvara vad Europadomstolen skulle ha dömt ut i liknande fall. Skillnaden får dock inte vara så stor att skadeståndet av det skälet inte utgör ett tillräckligt effektivt rättsmedel.
Mot denna bakgrund kan enligt Justitiekanslerns bedömning artikel 13 i Europakonventionen inte anses ställa krav på ekonomisk gottgörelse som medför att ersättning motsvarande skattetillägget är nödvändig. Redan av detta skäl saknas förutsättningar att utge den begärda ersättningen för förmögenhetsskada.
Därtill kan följande noteras. Vid en rent skadeståndsrättslig bedömning beträffande förmögenhetsskada gäller som en allmän princip att den skadelidande ska försättas i samma situation som om den skadeståndsgrundande handlingen inte hade förekommit. Det blir således fråga om att, i detta något särpräglade fall, avgöra vilket hypotetiskt händelseförlopp som ska ligga till grund för en sådan jämförelse.
Justitiekanslern anser att den relevanta jämförelsen måste anses vara ett händelseförlopp där staten, i ännu högre grad än vad som hittills varit fallet, processuellt skulle ha samordnat de administrativa och straffrättsliga förfarandena och sanktionerna, men där möjligheten att besluta om både skattetillägg och en straffrättslig påföljd för skattebrott hade kvarstått. (Jfr NJA 2010 s. 8 och de förslag som lämnats i SOU 2013:62 och prop. 2014/15:131, Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor.)
KL skulle med ett sådant synsätt ha kunnat åläggas skattetillägget även vid det hypotetiska (”korrekta”) förfarande som ska jämföras med det verkliga händelseförloppet. Varken utdömandet eller betalningen av skattetillägget kan då ha gett upphov till någon ersättningsgill förmögenhetsskada. Vidare kan anmärkas att, även om systemet hade tillämpats med de modifieringar som följer av Högsta domstolens och Högsta förvaltningsdomstolens senare pleniavgöranden, hade KL ändå ålagts skattetillägget i fråga.
Någon ersättning för ren förmögenhetsskada motsvarande påfört skattetillägg med anledning av konventionsöverträdelsen kan således inte bli aktuell.
Även om KL inte uttryckligen anfört detta finner Justitiekanslern skäl att uppfatta anspråket på så sätt att han alternativt gör gällande att han är berättigad till ersättning med det yrkade beloppet på grund av den kränkning som konventionsåsidosättandet innefattat (ideellt skadestånd). Justitiekanslern gör i det avseendet följande överväganden.
Konventionsöverträdelsen har i KL:s fall avsett en rättssäkerhetssyftande princip. Omständigheterna sammantagna får anses vara sådana att ett erkännande av överträdelsen inte är tillräckligt för att tillgodose kravet på effektivt rättsmedel, utan KL bör ha rätt till viss ekonomisk kompensation för ideell skada. Vid en samlad bedömning finner Justitiekanslern att ersättningen bör bestämmas till 10 000 kr (jfr NJA 2013 s. 842).